Das Europäische Parlament sollte den Fiskalvertrag vor den EuGH bringen
Die Debatte über die Rechtmäßigkeit des Fiskalvertrages wird derzeit vornehmlich als Streit um die Deutung des Grundgesetzes und nicht als europäische Diskussion über soziale Gerechtigkeit und Demokratie geführt.
Dass der Vertrag die Austeritätspolitik mit einer Ewigkeitsgarantie versieht, die demokratische Disposition über die Finanzpolitik einschränkt und die sozialen Rechte untergräbt, ist aber nicht nur im Hinblick auf die Grundsätze des nationalen Verfassungsrechts problematisch. Denn auch auf der europäischen Ebene erodieren die Grundlagen sozialer Demokratie, so wie sie in den europäischen Verträgen und der europäischen Grundrechtecharta zum Ausdruck kommen.
Die einseitige Konzentration auf die Verfeinerung nationaler Schutznormen gegen ein unsoziales Europa, widmet der Frage nach den sozialen und demokratischen Grundlagen der EU selbst, bislang nicht hinreichend Aufmerksamkeit. Es drohen etatistische Verteidigungskämpfe, die die Bestandswahrung nationaler Sozialstaatlichkeit gegen europäische Solidaritätszumutungen ins Zentrum der Diskussion stellen.
Zwar gäbe es durchaus auch für das Bundesverfassungsgericht Möglichkeiten, die Etablierung etatistischer Bestandsgarantien zu vermeiden. Das Gericht könnte zum Beispiel im Sinne seiner historischen „Solange nicht“-Entscheidung die nationale Kontrolle der Einhaltung der Standards sozialer Demokratie temporär beschränken. Anstelle immer neue integrationsfeste Staatssphären auszuweisen, könnte das Gericht bei der Kontrolle demokratischer Standards in ein Kooperationsverhältnis zum EuGH eintreten und die Verzahnung nationaler und europäischer Sicherungsmechanismen nicht von Artikel 146 GG abhängig machen, sondern davon dass die demokratischen Standards auf europäischer Ebene verstärkt werden. Eine der transnationalen Konstellation angemessene Formulierung wäre dann: Solange nicht auf europäischer Ebene eine funktional äquivalente parlamentarische Kontrolle der Fiskal- und Sozialpolitik stattfindet, solange muss die Kontrolle in erster Linie national erfolgen. Wahrscheinlicher ist es aber doch, dass das Gericht im Streit über den Fiskalvertrag das Bollwerk des Nationalstaates durch die Konkretisierung des Bestands integrationsfester Sachbereiche weiter verfestigt, einzelne Zustimmungsvoraussetzungen für die deutschen Vertreter im Rat bei der Durchführung der Verträge generiert und eine Kündbarkeit des Fiskalvertrages einfordert.
Dabei wäre es dringend nötig, der Entdemokratisierung Europas auch durch eine Besinnung auf die Standards sozialer Demokratie im europäischen Rahmen entgegenzutreten. Ganz zu Recht hat der Präsident des EU-Parlaments Martin Schulz Ende Juni kritisiert, dass die europäische Schuldenbekämpfung „auf Kosten der parlamentarischen Mitwirkung“ gehe. Beim Zustandekommen des Fiskalvertrages saß das Parlament nur am Katzentisch. Die Regierungen der europäischen Mitgliedstaaten bestimmen den Kurs am Europäischen Parlament vorbei.
Dass hiergegen bislang niemand den Europäischen Gerichtshof angerufen hat, weist auf Schwächen der europäischen Gewaltenteilung hin. Während im deutschen Recht parlamentarische Minderheiten in Prozessstandschaft Rechte des Parlaments gegen andere Staatsorgane einklagen können, soll es nach herrschender Meinung im Unionsrecht eine solche Möglichkeit nicht so einfach geben.
Dabei wäre eine Klage des Europäischen Parlaments, sei es durch die Mehrheit, sei sie durch eine Minderheit initiiert, dringend nötig, damit das Europäische Parlament sein Ansehen zurückgewinnt. Es gilt, die Grundsätze sozialer Demokratie nicht mehr gegen Europa, sondern in Europa zu verteidigen. Für das Europäische Parlament stünden Wege zur Verfügung, in denen der demokratischen Idee gerichtlich zur Durchsetzung verholfen werden könnte. Möglich wäre eine Nichtigkeitsklage gegen einzelne Kommissionsakte, aber auch eine Untätigkeitsklage.
Auch ein Gutachtenantrag nach Art. 218 Absatz 11 des AEUV ist denkbar. Nach dieser Norm kann der EuGH durch das Europäische Parlament im Hinblick auf die Vereinbarkeit völkerrechtlicher Willenserklärungen mit dem Unionsrecht um ein Gutachten gebeten werden, ausdrücklich vor Eintritt der Bindungswirkung der völkerrechtlichen Erklärung. Zwar ist die EU dem Fiskalvertrag vertraglich nicht beigetreten. Es handelt sich um einen völkerrechtlichen Vertrag einiger Mitgliedstaaten. Auf diesen kommen aber die allgemeinen Regeln des Völkerrechts zur Anwendung. Denn von den 25 Mitgliedstaaten, die den Fiskalpakt unterzeichnet haben, wurde bewusst eine völkerrechtliche Rechtsetzungsmethode gewählt. Ein völkerrechtlicher Vertrag unterliegt aber, sofern keine Sperrwirkung des Unionsrechts für Völkerrechtsverträge vorliegt, den allgemeinen Regeln des Völkerrechts.
Die Anwendung dieser allgemeinen Regeln führt dazu, dass der Fiskalvertrag als Vertrag zu Lasten eines Dritten, in diesem Fall des Völkerrechtssubjekts EU, zu kategorisieren ist. Der „Dritte“ ist aus Perspektive des Völkerrechts hier die EU, weil die vertragsschließenden Mitgliedstaaten nur teilidentisch mit den Unionsstaaten sind. „Belastend“ ist der Vertrag, weil er die EU mit Durchführungsaufgaben betraut. Nach Völkergewohnheitsrecht muss in solchen Fällen das drittbetroffene Völkerrechtssubjekt, also die EU, „ausdrücklich und in Schriftform“ zustimmen. Art. 35 der Wiener Vertragskonvention über das Recht der Verträge kommt sinngemäß zur Anwendung.
Die Konstruktion der Organleihe, dass also die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Fiskalpaktes die Institutionen der EU in Anspruch nehmen, bedarf also nach dem Völkerrecht einer rechtsverbindlichen Zustimmungserklärung. Nach dem Lissabonvertrag, der der EU eine eigene Völkerrechtssubjektivität gegeben hat, unterliegt die Abgabe solcher Rechtserklärungen Verfahrensnormen, die die Zustimmung der EU an ein geregeltes Verfahren bindet. Die Zustimmung ist eine völkerrechtliche Willenserklärung, die unter den Voraussetzungen des Art. 218 AEUV abgegeben werden muss. Auch wenn die Artikel 216 ff. AEUV dem Wortlaut nach nur für völkerrechtliche Übereinkünfte gelten, wendet der EuGH die Normen auch für einseitige Bindungserklärungen an. Vor der Abgabe einer solchen Erklärung muss nach Art. 218 Absatz 6 AEUV das Europäische Parlament zustimmen. Ohne eine solche Zustimmung dürfen die EU-Institutionen, namentlich die Kommission, den Fiskalvertrag zumindest nicht ausführen, weil sie zu dem Vertrag in keiner hinreichenden rechtlichen Beziehung stehen.
Das Europäische Parlament täte gut daran, diese Notwendigkeit parlamentarischer Beteiligung gerichtlich klarstellen zu lassen. Das könnte den gubernativen Rechtssetzungsstil auf europäischer Ebene in die Schranken weisen. Das Gutachtenverfahren würde es dem EuGH erlauben, primärrechtliche Pflöcke demokratischer Kompetenzverteilung bei der völkerrechtlichen Vertretung der EU einzuschlagen. Im Gutachtenverfahren können aber auch die übrigen bislang strittigen Punkte zur Überprüfung gestellt werden. So ist beim Fiskalvertrag nach der bisherigen Praxis davon auszugehen, dass die Zulässigkeit der Organleihe im Kompetenzgefüge der EU die Zustimmung aller Mitgliedstaaten verlangt. Die Wahrung dieser Binnenkompetenzordnung ist Voraussetzung der Ausübung der völkerrechtlichen Außenkompetenz. Aber auch das Sanktionsregime für Defizitstaaten, das in den sogenannten Six-Pack-Verordnungen in fragwürdiger Weise entwickelt und im Fiskalvertrag in Bezug genommen wird, kann bislang im unionalen Primärrecht kaum hinreichend verankert werden. Dass nationale Haushalte unter europäischen Genehmigungsvorbehalt gestellt werden, scheint ohne Primärrechtsänderung nur schwer realisierbar.
Man wird vor dem EuGH ferner deutlich machen müssen, dass auch eine Norm wie Artikel 7 des Fiskalvertrages, der das Abstimmungsverhalten im Rat anleiten und einseitig an fiskalische Rationalitäten binden soll, ein Verfahrensfremdkörper im unionalen Institutionengefüge ist. Widerstreitende Rationalitäten wie das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht, Grund- und Menschenrechte und eine demokratische Sozialpolitik werden durch diese Norm der allesübertrumpfenden Austeritätspolitik untergeordnet.
Über diese komplexen Fragen sollte ein Gutachten beim EuGH eingeholt werden. Das wäre einerseits für das Europäische Parlament Gelegenheit der eigenen Marginalisierung entgegenzutreten. Zu hoffen wäre aber zugleich, dass der EuGH die Gelegenheit zu nutzen wüsste, in einem solchen Verfahren die unverfügbaren Grundsätze sozial und demokratisch organisierter Herrschaft des Rechts in Europa den Akteuren ins Gedächtnis zu rufen.
Andreas Fischer-Lescano ist geschäftsführender Direktor des Zentrums für Europäische Rechtspolitik und Professor für Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht an der Universität Bremen.
Zur sozialen Dimension des Fiskalvertrags:
Der Vertrag selbst gibt nicht vor, soziale Rechte auf nationaler Ebene zu beschränken. Er ist wirtschaftspolitisch weitgehend neutral formuliert:
– Der Vertrag verfolgt einen Zielpluralismus; ausdrücklich soll er auch zu Beschäftigung und zum sozialen Zusammenhalt beitragen (Art. 1 Abs. 1).
– Die verwendeten Begriffe sind meist neutral (“Wirtschaftspartnerschaftsprogramm”).
– Es erscheint dennoch wahrscheinlich, dass diese Offenheit letztlich in eine bestimmte Richtung gelenkt wird und vereinzelt gibt das auch schon der Vertragstext vor (etwa Art. 9 S. 1).
Zu Rechtsbehelfen vor dem EuGH:
– Die materiellen Fragen sind komplex und eine Überprüfung wäre geboten.
– Der Weg über Art. 218 AEUV dürfte aber nach dessen Wortlaut und Systematik, insbesondere der Stellung im Titel “Das auswärtige Handeln der Union”, nicht gangbar sein.
– Der herkömmliche Rechtsbehelf gegen völkerrechtliches Handeln der Mitgliedstaaten ist das Vertragsverletzungsverfahren. Dessen Einleitung durch die Kommission kann das Parlament aber (man möchte sagen leider) nicht mit einer Untätigkeitsklage durchsetzen (vgl. Rs. 247/87 und Rs. T-5/94).
Der vorstehende Beitrag darf nicht unwidersprochen bleiben. Will man den unionsverfassungsrechtlichen Schwächen des Fiskalpaktes auf die Spur kommen, so scheint es mir wenig hilfreich, grundlegende positivrechtliche Gegebenheiten hinter (rechts-)politisches Wunschdenken zurückzustellen:
• Der EuGH ist gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV nur zuständig zur Kontrolle von Übereinkünften, die von der EU geschlossen werden. In einem Ausnahmefall wurde die Kompetenz der Mitgliedstaaten von einem von ihnen geschlossenen Abkommen überprüft; dies wird in der Literatur kritisiert (Schmalenbach, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 218 AEUV, Rn.32 ff.). Eine inhaltliche Kontrolle eines von den Mitgliedstaaten geschlossenen Übereinkommens ist nicht möglich – sonst müßte der EuGH ja über Art. 218 Abs. 11 AEUV das gesamte Primärrecht überprüfen können (das von allen Mitgliedstaaten vereinbart wird).
• Die Übertragung einer Aufgabe an eine Internationale Organisation durch völkerrechtlichen Vertrag im Einvernehmen mit dieser Organisation ist etwas anderes als eine Drittbelastung i.S.v. Art. 35 WVRK. Es werden keine Rechte beeinträchtigt, gefährdet oder entzogen.
• Das Defizitverfahren ist seit 1993 als ein zentrales Instrument zur Erhaltung von Preisstabilität im Primärrecht verankert. Man mag das Preisstabilitätsziel und die Mittel zu seiner Erreichung politisch bestreiten oder als Austeritätstotalitarismus diffamieren (sollte dann aber so ehrlich sein zuzugeben, wie sehr eine inflationäre Preisentwicklung gerade sozial Schwächere trifft). Art. 7 des Fiskalvertrages schert aus diesem Ziel nicht aus. Er leitet auch das Abstimmungsverhalten im Rat nicht an – die Vertragspartner sind in der Stimmabgabe frei; lediglich die Bewertung der Abstimmung ist eine andere. Selbst wenn die Umkehrung des Erfordernisses der qualifizierten Mehrheit ein „Verfahrensfremdkörper“ ist (die Auswertung des gesamten Primärrechts mit Blick auf ähnliche Verfahren sprengt den Rahmen eines solchen Statements), so doch nicht deswegen, weil das Abstimmungsverhalten an „fiskalische Rationalitäten“ gebunden wäre. Es gibt keinen – und schon gar keinen rechtswissenschaftlichen – Beleg dafür, daß Haushaltsdisziplin mit der Wahrung der Grund- und Menschenrechte konfligiert oder einer demokratischen Sozialpolitik entgegensteht. Wie die Verknappung von Haushaltsressourcen „verteilt“ wird, gibt der Fiskalpakt nicht vor.
• Die vom Präsidenten des Europäischen Parlaments kritisierte Gouvernementalisierung ist ein entscheidendes Defizit des Fiskalpaktes (und des ESM). Maßstab sind die Anforderungen aus dem Demokratieprinzip in Art. 10 Abs. 1 und 2 EUV. Dadurch, daß diese Vorschriften nicht einmal zitiert werden, sondern stattdessen ein Prinzip „sozialer Demokratie“ proklamiert wird (als politisches Prinzip im Wettstreit mit anderen – d’accord, aber als (unions-)verfassungsrechtliches?), vernebelt der Beitrag von Herrn Fischer-Lescano die eigentlichen Probleme. So nebulös sollte auch („nur“) auf einer Internetseite nicht argumentiert werden dürfen.
@Matthias Ruffert: Merken Sie nicht, als wie ideologisch sich Ihr Standpunkt gerade dadurch zu erkennen gibt, dass Sie angeblich eindeutige “positivrechtliche Gegebenheiten” in Beschlag zu nehmen versuchen und sie dem “(rechts-)politische[n] Wunschdenken” eines Linken gegenüberstellen? Sie sprechen Ihrem Kontrahenten indirekt ab, rechtswissenschaftlich zu argumentieren, und geben zugleich Ihre eigene erkennbar wirtschaftsliberale Positionierung als wissenschaftlich-neutral Standpunkt aus. Wenn das mal keine Vernebelung ist…
(Nebenbei: Inflation entwertet Geldvermögen, aber die von Ihnen “sozial Schwache” Genannten haben keines bzw. in aller Regel sogar Schulden; unter Inflation leiden in Wahrheit vor allem Kapitaleigner. Anzudeuten, die Maastricht-Vorgabe der Preisstabilität verfolge (auch) soziale Motive, ist unredlich bis perfide.)
Ich mag den Gedanken in der Krise endlich einmal den EuGH zu Wort kommen zu lassen. Ich denke allerdings an eine Vorlage durch das BVerfG. Diese ist realistisch kaum zu erwarten, aber mir dennoch einen Gedanken wert. Den ESM wird das Gericht erst recht nicht vorlegen: erstens hat es die EFSF nicht vorgelegt, zweitens ist die Lage nun wegen des neuen Art. 136 III AEUV klarer. Was ist aber mit dem Fiskalpakt? Dort steht vieles drin, was schon im Sekundärrecht steht. Der Euro-Gipfel übt Druck auf das herkömmliche institutionelle Setting aus. Was die Kommission nun alles machen soll oder darf, ist auch unklar.
Klar ist, dass der Fiskalvertrag als völkerrechtlicher Vertrag kein ausbrechender Rechtsakt der EU ist. Weit weniger klar ist jedoch, ob die 25 Teilnehmer zumindest die institutionelle Neuerung in Form des Euro-Gipfels treffen konnten. Dem Grundgedanken der Honeywell-Entscheidung nach, könnte man doch auch eine solche Frage vorlegen. Das mag einigen Begründungsaufwand erfordern. Es scheint mir aber nicht weniger abwegig, als die Aktivierung des Art. 146 GG durch das BVerfG. Strategisch könnten beide Gerichte profitieren: das BVerfG käme aus seiner Sackgasse heraus, legitimatorisch die Einleitung eines verfassungsgebenden Prozesses schultern zu müssen und könnte selbst nach Vorlage noch selbst entscheiden. Der EuGH kann sich endlich auch bei Gauweiler und Co. beliebt machen, außerdem hat er schon immer Wert auf das institutionelle Gleichgewicht gelegt. Im Druck der Öffentlichkeit wird er das Angebot des BVerfG auch kaum ablehnen können. Eine Entscheidung im Sinne des BVerfG scheint daher nicht unwahrscheinlich.
Wenn ich mich schon (erstmals – einmalig?) auf diese Art der Diskussion einlasse, dann richtig:
Frau/Herr stilkritiker,
wie Sie richtig gesehen haben, spreche ich Herrn Prof. Fischer-Lescano teilweise ab, daß er in diesem Beitrag rechtswissenschaftlich argumentiert – allerdings nicht nur indirekt. Das sollte ihn jedoch nicht zu hart treffen, denn er ist nicht mein Kontrahent (das ginge sicher in praktisch keiner Sportart gut für mich aus), sondern mein Kollege, und da ist es üblich, sich gegenseitig offen mit Argumenten zu traktieren. Anonymes Geschimpfe mag therapeutische Effekte für den Autor zeitigen – dem Diskurs “in matters constitutional” dient es m.E. nicht.
[…] Das Europäische Parlament sollte den Fiskalvertrag vor den EuGH bringen Die Debatte über die Rechtmäßigkeit des Fiskalvertrages wird derzeit vornehmlich als Streit um die Deutung des Grundgesetzes und nicht als europäische Diskussion über soziale Gerechtigkeit und Demokratie geführt. Dass der Vertrag die Austeritätspolitik mit einer Ewigkeitsgarantie versieht, die demokratische Disposition über die Finanzpolitik einschränkt und die sozialen Rechte untergräbt, ist aber nicht nur im Hinblick auf die Grundsätze des nationalen Verfassungsrechts problematisch. Denn auch auf der europäischen Ebene erodieren die Grundlagen sozialer Demokratie, so wie sie in den europäischen Verträgen und der europäischen Grundrechtecharta zum Ausdruck kommen. Die einseitige Konzentration auf die Verfeinerung nationaler Schutznormen gegen ein unsoziales Europa, widmet der Frage nach den sozialen und demokratischen Grundlagen der EU selbst, bislang nicht hinreichend Aufmerksamkeit. Es drohen etatistische Verteidigungskämpfe, die die Bestandswahrung nationaler Sozialstaatlichkeit gegen europäische Solidaritätszumutungen ins Zentrum der Diskussion stellen. Quelle: Verfassungsblog […]
Kollege Ruffert nennt eine Reihe von Argumenten, die ihrerseits nicht unwidersprochen bleiben sollten. Das betrifft einmal die Nonchalance, mit der über die Fragen der rechtlichen Zulässigkeit der Organleihe hinweg gegangen wird (1), dann das Verhältnis von Primärrecht, Sekundärrecht und dem völkerrechtlichen Fiskalvertrag (2), ferner die Zulässigkeit eines Verfahrens nach Art. 218 AEUV (3) und schließlich den europaverfassungs¬rechtlichen Grundsatz „sozialer Demokratie“ (4):
(1) Sofern eine primärrechtliche Kompetenzgrundlage nicht besteht, gibt es nur eine Möglichkeit, die Unionsorgane mit neuen Kompetenzen zu versehen, und das ist der Weg über eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV. Die dort geregelten Vertragsänderungsverfahren sehen eine Beteiligung des Europäischen Parlaments vor und verlangen entweder die Zustimmung aller Mitgliedstaaten oder Einstimmigkeit im Europäischen Rat. Da es im Fall des Fiskalvertrages an dieser Einstimmigkeit gerade mangelte, hat man den Weg über die völkervertragliche Regulierung der Mitgliedstaaten überhaupt erst gewählt. Die Mitgliedstaaten übertragen nun den Organen der EU die Aufgaben der Überwachung des Fiskalvertrages einfach im Wege eines Völkervertrages. Dieser Weg der Begründung einer Organleihe ist bislang beispielslos. Matthias Ruffert formuliert, dass die „Übertragung einer Aufgabe an eine Internationale Organisation durch völkerrechtlichen Vertrag im Einvernehmen mit dieser Organisation“ erfolgt sei –aber dieses Einvernehmen liegt hier gar nicht vor. Weder hat die EU als Internationale Organisation noch haben alle 27 Mitgliedstaaten der EU ihr Einverständnis zu der Organleihe gegeben. Denn es beteiligen sich ja noch nicht einmal alle Mitgliedstaaten an diesem Pakt. Der Fall ist insofern anders als beim europäischen Sozialabkommen von 1991. Dort hatten alle Mitgliedstaaten in einem Protokoll zum Maastrichtvertrag die elf Vertragsstaaten des Sozialabkommens ermächtigt, „die Organe, Verfahren und Mechanismen des Vertrages in Anspruch zu nehmen, um die erforderlichen Rechtsakte und Beschlüsse zur Umsetzung des genannten Abkommens untereinander anzunehmen und anzuwenden, soweit sie betroffen sind.“ An einem derartigen Einverständnis, das eine Binnenkompetenz begründen könnte, fehlt es im Fall des Fiskalvertrages.
(2) Die Überwachungsmaßnahmen, mit denen der Fiskalvertrag die EU-Organe beauftragt, können auch nicht auf eine Grundlage im Primärrecht gestützt werden. Die Literatur versucht teilweise, die Konsequenz der Aufgabenübertragung im Fiskalvertrag dadurch abzumildern, dass man sagt, der Fiskalvertrag übertrage keine neuen Aufgaben, sondern gebe dem europäischen Sekundärrecht nur völkervertragliche Gestalt (Calliess/Schoenfleisch, JZ 2012, 477 ff. (484 f.)).Diese Auffassung geht aber über die Probleme dieser Konstruktion zu schnell hinweg. Zum einen muss diese Auffassung auf Sekundärrecht im Werden rekurrieren (nämlich den Verordnungsentwurf KOM (2011) 821 vom 23.11.2011), kann sich also nicht auf geltendes Unionsrecht beziehen. Zum anderen wird nicht hinreichend bedacht, dass das Sekundärrecht im unionalen Rechtssetzungsprozess zur Disposition gestellt werden kann. Während die betreffenden Verordnungen durch den Unionsgesetzgeber geändert werden können, sind die Pflichten aus dem völkerrechtlichen Fiskalvertrag nur in sehr eng begrenzten Konstellationen nach der Wiener Vertragsrechtskonvention kündbar und bestehen unabhängig von der jeweiligen Ausgestaltung des Unionsrechts. Die Aufgabenzuweisung hat neben dem völkerrechtlichen Fiskalvertrag bestenfalls einen weiteren Geltungsgrund im unionalen Sekundärrecht (sofern KOM (2011) 821 realisiert wird und es sich hierbei überhaupt um primärrechtskonformes Sekundärrecht handelt). Die Geltungsgrundlage im Völkervertrag bliebe aber bestehen, selbst wenn die Aufgabenzuweisung aus KOM (2011) 821 nicht in Kraft tritt oder wenn das Verordnungs-Six Pack geändert werden sollte.
(3) Das führt zum dritten Punkt: Beim Fiskalvertrag handelt es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag der Mitgliedstaaten, in den die EU auf der Durchführungsebene einbezogen wird. Das macht die Pointe dieser Regelungstechnik aus. Ein EuGH-Gutachten nach Art. 218 Abs. 11 AEUV scheitert dann aber gerade nicht – wie Matthias Ruffert meint – daran, dass es sich um einen Vertrag der Mitgliedstaaten handelt, mit dem die EU in keiner Verbindung steht. Im Gegenteil: Die Einbeziehung der EU-Institutionen macht gerade den Kern des Fiskalvertrages aus. Matthias Ruffert verlangt in seinem ersten Kommentar sehr zu recht, dass im Fall einer Organleihe an eine Internationale Organisation wie der EU die Aufgabenübertragung „im Einvernehmen mit dieser Organisation“ stattfinden muss. Kollege Ruffert sagt aber weder etwas darüber, wie die EU im Fall des Fiskalvertrages ihr Einvernehmen artikuliert hat (oben (1)), noch nennt er eine Norm für eine solche Einvernehmenserklärung. Nach meiner Auffassung sind die Rechtsvoraussetzungen für wirksame Einvernehmenserklärungen der EU im Hinblick auf Aufgabenzuweisungen, die eine Vertragsänderung darstellen, in Art. 48 EUV geregelt. Wählt man nicht den Weg einer Änderung des Primärrechts, sondern (wie im Fall des Fiskalvertrages) einen völkervertraglichen Weg, muss das Einvernehmen nach Art. 218 AEUV erklärt werden. Daran ist das Europäische Parlament nach Art. 218 Abs. VI AEUV konstitutiv zu beteiligen. In diesem besonderen Fall, in dem es um eine Aufgabenzuweisung via Völkervertrag geht, kommt wegen der Einbeziehung der EU in den mitgliedsstaatlichen Vertrag ein Gutachten nach Art. 218 Abs. 11 AEUV in Betracht. Darin wäre zu klären, ob das Einvernehmen überhaupt erteilt werden darf und welche anderen unionsrechtlichen Rahmenbedingungen für die Durchführung gelten. Der EuGH prüft dann in dieser Konstellation über Art. 218 Abs. 11 AEUV nicht das EU-Primärrecht, sondern die Möglichkeit einer Zustimmung der EU zu einer Aufgabenübertragung im Wege des Völkervertrages der Mitgliedsstaaten. Denn der Völkervertrag wurde von den Staaten ja explizit als aliud zu einer Primärrechtsänderung als Gestaltungsmittel gewählt.
(4) Was den Dissens zwischen Matthias Ruffert und mir zum verfassungsrechtlichen Grundsatz sozialer Demokratie in Europa betrifft, so möchte ich es, damit dieser Kommentar nicht noch länger wird, bei zwei Hinweisen belassen: Aus theoretischer Perspektive ist Hans-Jürgen Bielings Text Europas Europäische Integration und die Krise der „sozialen Demokratie“(in: Fischer-Lescano/Rödl/Schmid(Hrg.), Europäische Gesellschaftsverfassung. Zur Konstitutionalisierung sozialer Demokratie in Europa, 2009, 229 ff.) hervorzuheben. Eine rechtsdogmatische Bestandsaufnahme der Sozialdimension der EU, die „mit jeder Reform der Rechtsgrundlagen der europäischen Integration an Bedeutung zugenommen und eine entsprechende Verstärkung im Primärrecht erfahren“ hat und im Rahmen derer die Unionsbürgerschaft durch den EuGH als Nukleus „einer europäischen Solidarität“ verstanden wird, findet sich im Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 123, 267/426 ff.). Auf der Bewahrung dieser rechtlichen Grundsätze sozialer Demokratie zu insistieren, ist nicht lediglich Ausdruck politischen Wunschdenkens, sondern verteidigt die Geltung unionaler Fundamentalrechte.
[…] Anmerkung WL: Der Autor Kai Rogusch verteidigt gegenüber den europäischen Vertragswerken die nationalstaatliche Souveränität. Das halte ich aber solang für legitim, solange auf europäischer Ebene keine auch nur vergleichsweise demokratischen Strukturen, wie sie das Grundgesetz verlangt etabliert sind und schon jetzt z.B. parlamentarische Abstimmungen nur noch vollendete Tatsachen absegnen können. Siehe dazu Andreas Fischer-Lescano : “Die Debatte über die Rechtmäßigkeit des Fiskalvertrages wird derzeit vornehmlich als Streit um die Deutung des Grundgesetzes und nicht als europäische Diskussion über soziale Gerechtigkeit und Demokratie geführt.“ […]