“Das wäre wohl so etwas wie eine Verfassungskrise”

Herr Professor Öhlinger, bei den gestrigen Bundespräsidentenwahlen in Österreich hat der FPÖ-Kandidat mit hohem Abstand am meisten Stimmen bekommen. Die Möglichkeit, dass die FPÖ nach den Stichwahlen das Staatsoberhaupt stellt, ist real. Was ist da gestern passiert?

Ich hätte vor einem Monat so etwas nie vorausgesagt. Mir ist dieser überlegene Vorsprung des Kandidaten der Freiheitlichen Partei nicht wirklich erklärbar. Es handelt sich auf jeden Fall um eine Zäsur, weil die beiden Koalitionspartner, die seit 1945 die Politik dominiert haben, eine Abfuhr erlitten haben, die ich mir bis vor kurzem nicht hätte vorstellen können.

Nach meiner Wahrnehmung ist das Amt des Bundespräsidenten ähnlich wie in Deutschland und vielen anderen europäischen Staaten weitgehend repräsentativer Natur. Trifft das zu?

Im Prinzip ja. Der Bundespräsident ist nach der Verfassung primär ein Organ, das gewissermaßen den Staat nach innen und außen repräsentiert und nur sehr geringe operative Befugnisse hat und die meisten davon auch nur auf Antrag der Bundesregierung ausüben kann. Das vielleicht Interessanteste im Alltag ist die Ernennung hoher Beamter. Da kann der Bundespräsident durchaus eine gewisse Kontrolle ausüben, indem er einen Antrag, dem er unterstellt, nicht sachlich, sondern etwa parteipolitisch motiviert zu sein, ablehnt. Das kommt auch in der Praxis immer wieder vor. Alles andere – Legitimation unehelicher Kinder, Verleihung von Ehrenzeichen und Berufstiteln usw. – sind eher symbolische Funktionen. Es gibt aber eine Funktion, die sehr unklar ist und über deren Reichweite sich die Verfassungsjuristen nicht einig sind.

Und die wäre?

Das ist der Oberbefehl über das Bundesheer. Er umfasst aber keine operativen Anordnungen. Der Bundespräsident kann nicht sagen, wir setzen das Bundesheer zur Grenzsicherung ein oder nehmen eine Einladung der Vereinten Nationen an, in irgendwelche Krisengebiete Soldaten zu schicken usw.. Es ist wohl eine Art symbolischer Funktion, die er vom Kaiser geerbt hat. Er ist letztlich derjenige, der die Staatseinheit repräsentiert, und das Bundesheer ist das Organ, das letztlich die Existenz dieses Staates sichern soll. Aber irgendwelche konkreten Befugnisse sind darin nicht enthalten.

Ist das gesicherter verfassungsrechtlicher Erkenntnisbestand? Oder wäre dies etwas, wo ein neuer Amtsinhaber versuchen könnte, die Grenzen auszutesten?

Das ist nicht sicher. Es gibt keine Judikatur dazu. Sicher ist nur, dass bisher die Bundespräsidenten das rein als symbolische Funktion ausgeübt haben. Es ist nicht ausgeschlossen, dass ein neuer Bundespräsident die Grenzen neu austesten würde, aber die Frage ist: wie macht er das dann wirklich? Er kann auch hier nur auf Vorschlag der Regierung handeln. Insofern bleibt es eine symbolische Funktion.

Er könnte also nicht etwa das Bundesheer zur Abwehr von Flüchtlingen an die Grenzen kommandieren?

Nein, das ist eindeutig eine Befugnis, die beim Bundesminister liegt. Die Verfassung spricht vom Oberbefehl beim Bundespräsidenten und von der Befehlsgewalt des Bundesministers. Gerade eine solche Entscheidung würde jedenfalls nicht zum Oberbefehl gehören. Da ist ein gewisser Unsicherheitsfaktor drin, aber ich glaube nicht, dass ein Bundespräsident die bisherige Linie ändern könnte.

Wenn er es versuchen würde, wäre das ein Fall, wo er es mit dem Verfassungsgerichtshof zu tun bekäme?

Wenn er wirklich hier in einer Weise handelt, die das bisher hier Übliche klar überschreitet, dann ja.

Es gibt also so eine Art Verfassungsgewohnheitsrecht, das dann hier greifen würde?

In diesem Fall könnte man fast davon reden. Es gibt in Österreich kein Verfassungsgewohnheitsrecht, aber es gibt gerade in Bezug auf den Bundespräsidenten gewisse Usancen, die nie auf die Probe der verfassungsgerichtlichen Überprüfung gestellt wurden, so dass es hier schon noch einen Spielraum gibt, den man ausloten kann, wenn es hart auf hart kommt.

Welche Rolle spielt denn der österreichische Bundespräsident bei der Regierungsbildung?

Das ist der wirklich interessante Punkt. Der Bundespräsident ernennt den Bundeskanzler und die Bundesregierung. Diese Regierung bedarf aber der Akzeptanz der Mehrheit im Nationalrat. Sie muss sich dem Nationalrat vorstellen, und der kann sofort ein Misstrauensvotum aussprechen, das dann den Bundespräsidenten verpflichtet, diese Regierung ihres Amtes zu entheben.

Kann sich der Bundespräsident auch weigern, eine bestimmte Koalition, die eigentlich mehrheitsfähig wäre, zu ernennen?

Er kann sich weigern, riskiert dann aber, dass es keine handlungsfähige Regierung gibt. Das ist ein Bereich, der konfliktträchtig sein kann.

Und er kann das Parlament auflösen, richtig?

Ja. Das hängt damit zusammen. Er kann das, aber nur auf Antrag der Regierung. Und Regierungsanträge müssen in Österreich einstimmig beschlossen werden. Er muss dann Neuwahlen ansetzen, so dass der Nationalrat binnen 100 Tagen neu zusammentreten kann.

Wäre es denkbar, dass der Bundespräsident sagt, eine weitere Große Koalition akzeptiere ich nicht, und wenn eine andere Koalition mit Einschluss der FPÖ keine Mehrheit bekommt, muss es halt Neuwahlen geben?

Ja, aber das muss die im Amt befindliche Regierung beantragen.

Das wäre dann die geschäftsführende alte Regierung?

Die, die im Amt ist. Die Streitfrage ist aber die: Darf der Bundespräsident die amtierende Regierung entlassen, einen von ihm beauftragen Bundeskanzler irgendein Kabinett bilden lassen, das er angelobt und das sofort den Antrag stellt, das Parlament aufzulösen? Das ist der kritische Punkt.

Wäre das tatsächlich vorstellbar?

Das hat es in der Tat im Jahr 1930 gegeben. Es war damals heftig umstritten, ob das verfassungskonform ist. Aus Art. 70 Abs. 3 der Verfassung kann man ableiten, dass eine Bundesregierung als allererstes sich dem Parlament vorstellen muss. Und dann natürlich würde eine solche Regierung ein Misstrauensvotum auslösen.

Und könnte dann gar keinen Antrag auf Auflösung des Parlaments mehr stellen?

Das ist der strittige Punkt. Das Problem ist, dass es sehr schwer ist, die Einhaltung dieser Pflicht – wenn es sie gibt – gerichtlich einzuklagen. Das geht nur, wenn der Nationalrat den Bundespräsidenten beim Verfassungsgerichtshof wegen Verfassungsverletzung anklagt. Das kann der Nationalrat, wenn er aufgelöst wurde, nicht mehr machen. Er existiert ja dann sofort nicht mehr. Das könnte also nur nach einer Neuwahl der neue Nationalrat tun, gemeinsam mit dem Bundesrat, und zwar mit Zweidrittelmehrheit. Dazwischen vergehen Monate. Und das würde diese andere Regierung für Monate im Amt sichern. Der Rest hängt von der Politik ab. Wird diese Regierung von der Bevölkerung akzeptiert? Dann gewinnt sie wahrscheinlich die Neuwahl. Wenn nicht? Dann riskiert der Bundespräsident, dass es zu so einer Anklage kommen kann.

Halten Sie es für denkbar, falls der künftige Bundespräsident eine solche Taktik verfolgen sollte, dass es dann zu einer Verfassungskrise in Österreich kommt?

Ja. Das wäre dann wohl so etwas wie eine Verfassungskrise. Ein Bundespräsident, der so etwas macht, muss natürlich abschätzen, wie so eine Neuwahl ausgehen könnte. Da ist natürlich die jetzige Situation eine andere als 1930. Damals hat die Partei, die diese Auflösung betrieben hat, die Wahlen verloren. Das wäre sicherlich auch dann der Fall, wenn etwa nach der nächsten Wahl eine Mehrheit zustande kommt, die von einem Bundespräsidenten nicht akzeptiert wird, wenn wir also etwa einen Bundespräsidenten Alexander van der Bellen hätten, der im Fall eines Wahlsiegs der FPÖ zu einer solchen Regierung nein sagt. Er könnte dann einen solchen Mechanismus in Gang setzen, muss aber mit Sicherheit damit rechnen, dass die Wahlen dann haushoch in seinem Sinn verloren gehen, weil sich die Bevölkerung ärgert: Jetzt haben wir gerade gewählt, wollen diese Partei in dieser Stärke in der Regierung vertreten sehen, warum sollen wir jetzt schon wieder wählen.

Und wenn der Bundespräsident Norbert Hofer heißt?

Dann weiß ich nicht, ob er nicht damit spekulieren könnte, dass seine Partei auch die Neuwahlen gewinnt – eine Art Verstärkungseffekt, jetzt haben wir die Bundespräsidentenwahl gewonnen, jetzt haben wir auch Chancen, die Nationalsratswahl zu gewinnen. Das ist eine Spekulation, die denkbar wäre.

Sie haben vorhin den Präzedenzfall aus dem Jahr 1930 erwähnt. Diese Spekulation lässt mich in mehr als einer Hinsicht an die 30er Jahre denken. Wie geht es Ihnen?

Diese Aktion damals war bereits eine Stufe auf dem Weg zu 1933, zur Ausschaltung des Parlaments. Dieses Manöver mit der Neuwahl hat nicht geklappt, und das hat gerade die Befürworter dieser Politik, sich über die traditionellen verfassungsrechtlichen Schranken hinwegzusetzen, nur noch gestärkt.

Update: Prof. Öhlinger macht noch folgende Ergänzung:

Es gibt eine Usance, das die Bundesregierung nach der Angelobung des Bundespräsidenten sogleich den Rücktritt anbietet, der Präsident diesen aber ablehnt. Die Bundesregierung wird das auch im Fall einer Wahl von Norbert Hofer tun, obwohl sie dazu nicht rechtlich verpflichtet ist; andernfalls wäre das Verhältnis zum Bundespräsidenten von allem Anfang an vergiftet. Für Herrn Hofer könnte das allerdings eine Versuchung sein, den geschilderten Mechanismus in der Tat in Gang zu setzen: den Rücktritt annehmen und ein zu diesem Zweck gebildetes neues Kabinett die Auflösung des Nationalrats beantragen lassen. Im Gefolge seines Wahlsiegs könnte er durchaus damit rechnen, dass seine Partei auch diese Wahl (mit einer relativen Mehrheit ) gewinnen und die stärkste Partei im Nationalrat sein wird.

Ich halte das nicht für wahrscheinlich, aber auch nicht für ausgeschlossen.

Die Fragen stellte Maximilian Steinbeis.