Grenzen dicht, weil Nachbar doof
Der gestrige Beschluss der Innenminister zur Schengen-Reform hat bei aller Niedertracht schon fast etwas Rührendes. Es geht darum, dass die Mitgliedsstaaten im Notfall wieder temporäre Grenzkontrollen einführen können wollen in bestimmten Fällen. Also die offenen Grenzen für eine gewisse Zeit dichtmachen, so dass niemand mehr unkontrolliert durchkommt.
Dass das das europäische Projekt in seinem Innersten attackiert, liegt auf der Hand. Wenn in Griechenland oder Italien die Kontrolle der EU-Außengrenzen zusammenbricht, dann muss die EU dafür sorgen, dass sie wieder aufgerichtet wird, anstatt Binnengrenzen hochzuziehen und diese Länder mitsamt den Zigtausenden von Flüchtlingen darinnen ihrem Schicksal zu überlassen.
Der Clou des gestrigen Beschlusses und der Grund für viel Bestürzung und Aufregung in Brüssel ist der schlaue Gedanke der Innenminister, als Rechtsgrundlage für die temporären Grenzkontrollen Art. 70 AEUV zu bezeichnen statt, wie man erwarten würde, Art. 77 AEUV. Das ist weit mehr als eine Technizität: Im einen Fall muss nämlich das EU-Parlament beteiligt werden, im anderen Fall nur angehört, ebenso die nationalen Parlamente. Das heißt, die Innenminister würden gern die Frage, ob Grenzkontrollen oder nicht, fest in der Domäne der Exekutive halten: Die Kommission schlägt die Maßnahme vor, der Rat bzw. vermutlich sein ständiger Ausschuss (Art. 71 AEUV) beschließt sie, und schon gehen die Schlagbäume runter, ohne dass irgendeine Art von parlamentarischer Öffentlichkeit und Deliberation dazu stattgefunden haben muss.
Nun ist dieses Manöver insofern entlarvend, als Art. 70 AEUV eigentlich für die Evaluation der Umsetzung der Innen- und Rechtspolitik der Union in den Mitgliedsstaaten gedacht ist. Eine “objektive und unparteiische Bewertung” der Umsetzung durch die Behörden der Mitgliedsstaaten soll der Rat auf diesem Wege abgeben können.
Ein Gutes hätte das Ganze vielleicht: Wenn die Mitgliedsstaaten die Grenzen dicht machen wollen, müssen sie dazu einen oder mehrere der Ihren offen und unverblümt als Versager anprangern. Eine “Bewertung” können sie nach Art. 70 abgeben, und “Bewertung” stünde dann auch drauf. Wer weiß, vielleicht würde das ihren Eifer bremsen.
Ob es überhaupt dazu kommt, scheint mir indessen äußerst unwahrscheinlich. Denn die Schengen-Reform als solche muss so oder so erst einmal durchs EU-Parlament. Die werden das nicht mitmachen.
Aber rechtlich bleibt die Frage interessant, ob das juristisch überhaupt ginge. Immerhin bleibt der Vorgang so oder so ein Indiz dafür, dass die Fantasie der Regierungen, was den kreativen Ausbau der vertraglichen Rechtsgrundlagen betrifft, ziemlich produktiv arbeitet. Hier wäre ich um europarechtliche Expertise dankbar!
Foto: Mom Smackley, Flickr Creative Commons
Endlich, man kann nur hoffen, dass diese Politik beibehalten wird statt “Freie Fahrt für Kriminelle”.
Ich finde das auch doof. Andererseits verstehe ich nicht, warum der Kern des europäischen Projekts nun ausgerechnet im Wegfall der Grenzkontrollen bestehen soll. Ehrlich gesagt: Wenn ich mir überlege, was Schengen an Nebenfolgen gebracht hat (Schleierfahndung, SIS), wäre mir das alte Grenzkontrollregime lieber, wenn man dafür die Nebenfolgen beseitigen könnte. Viel wichtiger sind doch Vorgaben dafür, wer unter welchen Voraussetzungen wo einreisen darf. Ob diese Voraussetzungen dann einmal kurz beim Grenzübertritt kontrolliert werden oder nicht, scheint mir eine marginale Frage zu sein.
Außerdem: Ist dann z.B. UK vom Innersten des europäischen Projekts schon deswegen ausgeschlossen, weil es Schengen nicht beigetreten ist.
Das mit dem Kern des europäischen Projekts bezieht sich nicht auf Schengen oder Grenzkontrollen, sondern darauf, dass das Runterlassen der Schlagbäume die Reaktion sein soll das Versagen einiger Mitgliedsstaaten bei der Kontrolle der EU-Außengrenzen.
“Ob es überhaupt dazu kommt, scheint mir indessen äußerst unwahrscheinlich. Denn die Schengen-Reform als solche muss so oder so erst einmal durchs EU-Parlament. Die werden das nicht mitmachen”:
Ich fürchte, das ist genau das Problem. Angesichts der oft etwas wirren Zeitungsberichte (die immer nur vom “Schengener Abkommen” schreiben, und nicht zwischen den einzelnen Schengen-Rechtsakten unterscheiden) ist es nicht ganz einfach nachzuvollziehen, worum der Streit eigentlich geht: Der “Schengener Grenzkodex” (der Kern des Schengen-Acquis) fällt unter das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, wo das Parlament volle Mitentscheidungsrechte hat – daran kann auch der Innenministerrat nichts ändern. Wofür der Rat jetzt eine Änderung der Rechtsgrundlage beschlossen hat, ist der “Schengener Evaluationsmechanismus”, mit dem überprüft wird, ob die Mitgliedstaaten sich auch an die Bestimmungen des Grenzkodex halten. Dieser Evaluationsmechanismus soll zusammen mit dem Grenzkodex reformiert werden, wobei die Kommission dieselbe Rechtsgrundlage wie für den Kodex vorschlug, eben Art. 77 AEUV (Wortlaut des Vorschlags). Das wurde vom Rat nun geändert und stattdessen auf Art. 70 AEUV rekurriert.
Im Ergebnis bedeutet das (soweit ich sehe) dreierlei: erstens, dass der Rat auf dieser Grundlage den Evaluationsmechanismus tatsächlich ohne das EP verabschieden kann – jedenfalls sofern der EuGH das nicht kippt (die Parlamentarier haben ja bereits eine Klage angekündigt). Zweitens, dass der wichtigste Bestandteil der Schengen-Reform – die Überarbeitung des Grenzkodex, in dem auch die Bedingungen für die Wiedereinführung von Kontrollen stehen – weiterhin in die Mitentscheidung des Parlaments fällt. Und drittens, dass das institutionelle Verhältnis zwischen EP und Innenministerrat auf einem neuen Tiefpunkt angekommen sein dürfte: Angesichts der begrenzten rechtlichen Relevanz des Evaluationsmechanismus lässt sich der Ratsbeschluss kaum anders als als gezielte Provokation deuten. Im EP wurden bei der Debatte heute schon Stimmen laut, die vorschlugen, die dänische Ratspräsidentschaft (die freilich nur noch bis zum 30.6. im Amt ist) ab sofort in allen innenpolitischen Fragen zu boykottieren.
Die Frage ist, was das alles soll. Ich würde annehmen, es ist eine Mischung zwischen institutionelle Arroganz des Rats (der sich noch nicht ganz daran gewöhnt hat, dass das EP seit Lissabon in der Innen- und Justizpolitik viel mehr Mitspracherechte hat), CSU-Populismus (Herr Friedrich ist ja eine treibende Kraft bei der ganzen Angelegenheit, wobei es aber ebenso blamabel ist, dass sich der Rest der europäischen Innenminister darauf einlässt) und, vielleicht, einem politischen Ablenkungsmanöver vor dem großen Griechenland-Showdown am Wochenende.