Der Abzug aus Afghanistan läutet eine neue Ära globaler Kriege um Infrastruktur und Lieferketten ein

Was haben wir zwanzig Jahre nach den Al-Qaida-Terroranschlägen auf die zivile und staatliche Infrastruktur der USA gelernt? Haben uns zwei Jahrzehnte Gegenmaßnahmen gegen diese neue, internationalisierte Form des Terrorismus informierter, besser vorbereitet, politisch versierter und weiser gemacht? Hat der Siegeszug der Taliban trotz ihres Status als terroristische Organisation Wissenschaftler und Menschenrechtsaktivisten zum Nachdenken über die Wirksamkeit des nun fest im UN-System verankerten globalen Terrorismusbekämpfungssystems angeregt? Welche dauerhaften sicherheitspolitischen Lehren können die nächste Generation von Akademikern – von denen viele am 11. September noch nicht geboren waren – aus einem Ereignis ziehen, von dem wir behaupten, dass wir es “niemals vergessen” dürfen. Die Tatsache, dass Afghanistan bald wieder zur Heimat von Terroristen aus aller Welt werden könnte, macht die Beantwortung dieser Fragen noch wichtiger!

Manche meinen, dass der demütigende Abzug der Vereinigten Staaten und der NATO-Koalitionspartner aus Afghanistan ein angemessenes Ende der Kriege nach dem 11. September 2001 und der damit verbundenen Vorstellungen von modernen Kriegsführung darstellt. Meiner Meinung nach bedeutet der Abzug der Truppen nicht nur ein Ende, sondern vor allem einen Anfang: unseren unfreiwilligen Eintritt in eine neue Ära der konkurrenzbetonten Kriegsführung – wobei Afghanistan die Eröffnungssalve einer neuen Ära globaler Infrastruktur- und Lieferkettenkriege darstellt. Man muss sich nur die Anerkennung der Taliban durch andere Länder, Chinas Seidenstraßen-Wirtschaftsgürtel oder die Pläne der EU, im indopazifischen Raum strategische Interessen zu verfolgen, ansehen, um ein Gefühl für diese neue Realität zu bekommen.

In Anbetracht der veränderten Kriegsführung stellt sich die Frage, ob das derzeitige Schicksal Afghanistans ein Zeichen für die Erschöpfung einstiger Projekte ist: nicht nur für den Aufbau stabiler und sicherer Regierungsinstitutionen nach einem Konflikt, sondern auch für die Aussicht auf eine Zusammenarbeit der internationalen Gemeinschaft im Rahmen der auf Regeln basierenden liberalen internationalen Ordnung. So oder so haben internationale terroristische Organisationen bewiesen, dass sie als voll integrierte Stellvertreter eingesetzt werden können. Künftig werden menschenrechtskonforme Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung auf Gegenwind stoßen, da die Neuausrichtung von Konkurrenten Regierungen begünstigt, die neue wirtschaftliche Allianzen (und neu gestaltete Lieferketten) anstreben, anstatt gemeinsame Normen und Werte zu teilen.

Können internationales Recht und Menschenrechtsnormen mit diesem neuen, auf Lieferketten basierenden Ansatz mithalten oder den Sprung zu ihm schaffen?

Die Rolle des Völkerrechts im Kampf gegen den Terrorismus

Die verheerenden Anschläge vom 11. September 2001 haben das Bewusstsein der Weltöffentlichkeit erschüttert. Während die Trümmer von Ground Zero noch schwelten verurteilte der UN-Sicherheitsrat in seinen Resolutionen 1368 und 1373, die am 12. und 28. September 2001 einstimmig angenommen wurden, die Anschläge als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Der Sicherheitsrat bekräftigte das inhärente Recht auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung und beauftragte verbindliche Maßnahmen nach Kapitel VII der Charta, um die Unterstützung des Terrorismus unter Strafe zu stellen und Maßnahmen zur Verhinderung künftiger Anschläge zu koordinieren.

Diese Beschlüsse leiteten ein stetiges Wachstum des bürokratischen Mechanismus zur Bekämpfung des weltweiten Terrorismus ein. Mit der Resolution 1373 richtete der UN-Sicherheitsrat den ersten speziellen Ausschuss für Terrorismusbekämpfung (Counter-Terrorism Committee, CTC) und ein Exekutivdirektorat (Executive Directorate, CTED) ein, um sowohl die nationalen als auch die multilateralen Bemühungen zur Terrorismusbekämpfung zu stärken. Unter dem Dach der Vereinten Nationen haben die Beteiligten – Staaten und Organisationen – seit 1963 bereits 19 Instrumente zur Terrorismusbekämpfung entwickelt, die von Entführungen in der Zivilluftfahrt bis hin zu Attentaten und schmutzigen Bomben reichen. Und all das, obwohl es keinen Konsens über eine universelle rechtliche Definition des Terrorismus gibt.

Seit dem 11. September 2001 wurden Dutzende von Resolutionen der UN-Generalversammlung und des UN-Sicherheitsrats zum Thema Terrorismus verabschiedet und angenommen, wenn auch nicht immer von den einzelnen Staaten umgesetzt (was deren Vorrecht ist). Es wurde eine einheitliche globale Strategie zur Terrorismusbekämpfung entwickelt, die sich auf vier Säulen stützt: förderliche Bedingungen, Präventivmaßnahmen, staatliche Kapazitäten sowie rechtsstaatliche und menschenrechtskonforme Ansätze zur Terrorismusbekämpfung. Im Jahr 2017 wurde eine weitere Terrorismusbehörde gegründet, das UN-Büro für Terrorismusbekämpfung (UNOCT) mit fünf untergeordneten Einheiten und 43 Einheiten der Counter-Terrorism Implementation Task Force. Im Gegensatz zur CTC des Sicherheitsrats, die sich auf die Bewertung des Bedarfs der Mitgliedstaaten an technischer Unterstützung konzentriert, beruft das UNOCT Expertentreffen und regionale Konferenzen ein und entwickelt Leitfäden wie den 2018 Reference Guide for Developing National and Regional Preventing Violent Extremism (PVE) Action Plans. Andere Ämter, wie das UN-Hochkommissariat für Menschenrechte, übernehmen einige der in den vier strategischen Säulen beschriebenen Verpflichtungen, um über die menschenrechtlichen Auswirkungen der UN-Maßnahmen zur Prävention und Bekämpfung von gewalttätigem Extremismus zu berichten.

Diese Bemühungen sind ein Gewinn für das globale Sicherheitsrecht und die globale Sicherheitspolitik – auch wenn sie eher bürokratisch und ambitioniert angelegt sind (Derartige Kritiken am UN-System sind Gegenstand wiederholter Reformbemühungen, auch des derzeitigen UN-Generalsekretärs Guterres).

Trotz der Einschränkungen, die der globalen Ordnungspolitik innewohnen, ist das Nettoergebnis dieser von den Vereinten Nationen geleiteten Bemühungen eine bessere multilaterale Kommunikation und ein einheitlicheres Vorgehen: bei der Identifizierung terroristischer Handlungen, der Festlegung von Standards für die Kriminalisierung dieser Handlungen im innerstaatlichen Recht, der Verfolgung vernetzter Gruppen und mobilisierter ausländischer Kämpfer und der Ermöglichung grenzüberschreitender Bemühungen zur Bekämpfung der Finanzierung, des Verbots und des Menschenhandels. Wie in der Erklärung von Doha 2015 auf dem 13. UN-Kongress für Verbrechensverhütung und Strafjustiz in Katar dargelegt, sind Verbrechensverhütung, Rechtsstaatlichkeit und Extremismusbekämpfung “sich gegenseitig verstärkende” Ziele, die in die umfassendere UN-Agenda integriert sind. Auf diese Weise ist die Rolle der UN bei der Terrorismusbekämpfung von Dauer.

Zurück in die Zukunft? Afghanistan als Beispiel für die weltpolitische Erschöpfung

Aus regionaler Sicht und in Anbetracht der jüngsten Ereignisse in Afghanistan ist dieses Gefühl des Fortschritts jedoch nur von vorübergehender Natur. Das von den Taliban kontrollierte Afghanistan ist nur das jüngste, dramatische Beispiel (man denke an ISIS, Syrien, Irak, Jemen, Mali, Niger, Somalia usw.) für beunruhigende globale Terrorismus-Trendlinien. Dies hat natürlich schwerwiegende Auswirkungen auf die Menschenrechte und die regionale Stabilität und ist ein Zeichen dafür, dass der von den Vereinten Nationen geführte Apparat sein Ziel verfehlt.

In der Vergangenheit war Afghanistan vieles: In den 1990er Jahren war es ein sicherer Hafen für Al Qaida und Co. Zuvor war das Land nach der sowjetischen Invasion und dem Abzug 1989 ein langwieriger Schauplatz von Bürgerkriegen und Postkonflikt-Pathologien gewesen. Ein anderes Mal war es ein Laboratorium für Strategien der Staatsbildung und der Aufstandsbekämpfung mit wenig Informationen, ein Schauplatz zynischer Stellvertreterkriege durch unsichere Nachbarn und vor allem ein unabhängiges zentralasiatisches Land mit einer vielfältigen Kriegskultur und der Angewohnheit, Imperien zu begraben, die es wagten, in seine verstreuten Gemeinschaften oder seine beängstigende Geografie einzudringen.  Im anfänglichen Optimismus der internationalen Gemeinschaft in Bezug auf die Bonner Vereinbarungen von 2001 sollte Afghanistan auch ein internationales Vorbild sein, das, wie US-Verteidigungswissenschaftler noch 2011 feststellten, “das Beste aus der Staatskunst der USA und der Vereinten Nationen” und “die effektive Anwendung militärischer und diplomatischer Macht” widerspiegeln sollte. Und das, obwohl die Akteure in Afghanistan einen Staat “neu erschaffen” wollten, den es in dieser zentralisierten, föderal regierten und rechtsstaatlichen Form, von der die Planer träumten, nie wirklich gab. Dieser jähe Absturz mit den daraus resultierenden Menschenrechtsverletzungen wirft die Frage auf, ob die unzähligen völkerrechtlichen Instrumente die Verhältnisse im Lande ebenso völlig übersehen haben wie die Akteure, die sie entworfen haben.

Die emotionale und materielle Investition der internationalen Gemeinschaft in Afghanistan als “Erfolgsgeschichte” zeigte sich in den nahezu ununterbrochenen “Internationalen Konferenzen zu Afghanistan” in Berlin, London, Genf, Paris, Moskau, Den Haag, Rom – die Liste ließe sich bis 2020 fortsetzen. Die Investitionen waren außerordentlich hoch: Allein die USA gaben mehr als 3 Billionen Dollar aus, ganz zu schweigen von den menschlichen Kosten des Krieges. Der Special Inspector General (SIGAR) stellte beispielsweise fest, dass enorme öffentliche Gelder durch Bestechung, Betrug und Korruption verloren gingen, da die US-Verteidigungsbeamten die Öffentlichkeit systematisch irreführten. Doch das derzeitige Schicksal Afghanistans deutet auf noch höhere Kosten hin: den schwindenden politischen Willen und die schwindenden Fähigkeiten zum Aufbau stabiler Gesellschaften, wie sie in der UN-Charta vorgesehen sind, aber auch die geringeren Aussichten auf eine erfolgreiche Arbeit der internationalen Gemeinschaft im Dienste einer auf Regeln basierenden internationalen Ordnung.

Jeder wusste es

Diese existenziellen Ängste sind zum Teil auf den bürokratischen Alptraum zurückzuführen, den das UN-System darstellt. Wie bereits erwähnt, können verschiedene Teile der UNO die anderen nicht erreichen oder miteinander kommunizieren, insbesondere in Krisenzeiten, was zu einem Defizit an Glaubwürdigkeit und Rechenschaftspflicht führt. Wenn Rüstungsunternehmen und Beamte vor Ort in Afghanistan den Stand der Dinge kannten, dann wussten das auch die Aufsichtsteams der Vereinten Nationen.

Im Juni 2021, nur wenige Monate vor dem Abzug der US-Truppen am 31. August – mit vorgetäuschten Zusicherungen von Ordnung und Partnerschaft mit den Taliban – berichtete das UN-Beobachtungsteam über die Präsenz von Al-Qaida in “mindestens 15 afghanischen Provinzen” und stellte fest, dass Al-Qaida strategisch “bemüht ist, sich bedeckt zu halten und die diplomatische Position der Taliban nicht zu gefährden”. Der Bericht dokumentiert “Beziehungen der Taliban zu Al-Qaida, ISIL-K, Jamaat Ansarullah, Jama’at al-Tawhid Wa’al-Jihad und anderen bekannten dschihadistischen Gruppen” sowie die “langjährige Praxis der Taliban, die Anwesenheit ausländischer terroristischer Kämpfer in Afghanistan zu leugnen”.

Auch die afghanische Zivilgesellschaft, die in den letzten zwei Jahrzehnten von internationalen Akteuren und Gebern aufgebaut wurde, war sich der drohenden Katastrophe durch die Abzugspläne der USA und der NATO bewusst und appellierte dementsprechend an die Mechanismen der Vereinten Nationen: Shaharzad Akbar, der Vorsitzende der Unabhängigen Menschenrechtskommission Afghanistans, forderte die Kommission auf, ihre Rolle zu nutzen, “um eine Katastrophe zu verhindern”, und verwies auf den “Sturm der Gräueltaten”. Deborah Lyons, die Sonderbeauftragte des Generalsekretärs und Leiterin der UN-Unterstützungsmission in Afghanistan, forderte den Sicherheitsrat auf, “schnell zu handeln”, da Afghanistan an einem gefährlichen Wendepunkt stehe. Wissenschaftler und Aktivisten, darunter die UN-Sonderberichterstatterin für die Förderung und den Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten bei der Terrorismusbekämpfung, Fionnuala Ní Aoláin, sahen in den Bemühungen der internationalen Gemeinschaft, einschließlich der Dringlichkeitssitzung des Sicherheitsrats am 6. August, eher ein verzögertes Händeringen als ein entschlossenes Handeln.

Nicht nur das UN-System schien nicht willens oder in der Lage zu sein, zu reagieren. Auch die schiere Menge an Instrumenten, Ämtern und Werkzeugen zur Terrorismusbekämpfung – allen voran das Sanktionsregime des UN-Sicherheitsrats, der die Taliban ja bereits mehrfach als terroristische Organisation eingestuft hatte – wirkte seltsam träge. In Verbindung mit dem nachlassenden emotionalen Engagement der afghanischen Bevölkerung, die bis dahin von einer von außen aufgezwungenen Regierung regiert wurde, untergrub dies das Vertrauen in die Mission als Ganzes, insbesondere nach dem Ausstieg der Vereinigten Staaten.

Wenn die früh optimistischen Bonner Afghanistan-Vereinbarungen von 2001 “das Recht des afghanischen Volkes, seine eigene politische Zukunft in Übereinstimmung mit den Grundsätzen des Islam, der Demokratie, des Pluralismus und der sozialen Gerechtigkeit frei zu bestimmen” anerkannten, was wird dann aus dem afghanischen Volk? Werden die Afghanen, von denen viele über zwei Jahrzehnte hinweg mit den Werten und Versprechungen der UN sozialisiert wurden, die internationale Anerkennung einer seit langem als terroristisch eingestuften Organisation als Regierungsbehörde gutheißen? Ist ein solches Schicksal mit den strategischen Säulen der UN-Terrorismusbekämpfung vereinbar, insbesondere mit der Einhaltung der Menschenrechte?

Die kommenden Kriege um Infrastruktur und Lieferketten

Anstatt sich der Verantwortung zu stellen, der man nach dem Völkerrecht bei einem Rückzug aus einem Krieg ausgesetzt ist, scheint Afghanistan wieder zu einem strategischen Preis geworden zu sein – eindeutig für die Taliban, aber auch für die strategischen Interessen Pakistans, einschließlich der seit langem dokumentierten Beteiligung seines Geheimdienstes.  In erster Linie ist Afghanistan reich an Bodenschätzen und steht im Mittelpunkt von Chinas “Belt and Road”-Infrastrukturentwicklung. Daraus ergeben sich völlig neue Arten von staatlichen Interessen und Allianzen, die mit China, Russland, dem Iran, Pakistan und anderen in Verbindung gebracht werden – vor allem die chinesisch-pakistanische Wirtschaftskorridor-Initiative und Chinas Versuch, die Straße über den Wakhjir-Pass (die 46 Meilen lange gemeinsame Grenze) wieder aufzubauen. Sicherlich sind viele der neuen Machthaber nicht mit dem grundlegenden Menschenrechtsideal einverstanden, dass Regierungen ihren eigenen Bürgern gegenüber reaktionsfähig und rechenschaftspflichtig sein sollten.

Abgesehen von diesen neuen strategischen Allianzen hat Afghanistan eine Vielzahl von Neuausrichtungen außerhalb des Landes offenbart, wobei sich neue Handelskorridore und strategische Kooperationen abzeichnen. Dazu gehören die erneuerte Vierergruppe (USA, Indien, Japan und Australien), der US-amerikanisch-britisch-australische Vertrag über atomgetriebene U-Boote, der den ältesten Verbündeten ins Exil schickte, die indisch-iranischen Partnerschaften für den Zugang zu Zentralasien oder der Handelskorridor von Italien und der Türkei von Europa nach Afrika. Parallel dazu erkennen erfahrene Strategiewissenschaftler, dass Pakistan zunehmend Stellvertreter des Dschihadismus in der Region einsetzt, die ein billiges Mittel sind, um hochwertige nationale Interessen mit geringen Kosten durchzusetzen.  Sicherlich ist die stillschweigende Unterstützung terroristischer Organisationen billiger als der Aufbau einer nationalen Sicherheitstruppe oder der Aufbau einer Nation. Dies gilt umso mehr, als sich die tektonischen Platten der Macht und der strategischen Handelsinteressen verschieben.

Die Beendigung dessen, was viele nach 9/11 als “ewige Kriege” oder “globaler Krieg gegen den Terror” bezeichnet haben – die Beendigung eines jeden Krieges – ist immer eine gute Sache. Doch in diesem Fall haben die Art der Beendigung und des Abzugs der US- und Koalitionstruppen in Afghanistan und der gleichzeitige Rückzug der internationalen Gemeinschaft Zweifel aufkommen lassen: an den vielversprechenden Zielen der Terrorismusbekämpfung auf UN-Ebene und an der Art der Unterstützung und Kompetenz der USA und der Vereinten Nationen in Bezug auf Stabilität, Sicherheit, Staatsführung und Rechtsstaatlichkeit, was sich auch auf die internationalen Menschenrechtsbestimmungen auswirkt.

Andere befürchten das Ende, die Dämmerung, einer größeren Reihe von zugegebenermaßen idealistischen Zielen, die von der internationalen Gemeinschaft für Afghanistan verfolgt werden. Zweifellos ist die Ermüdung spürbar, dass es in Afghanistan nicht gelungen ist, die Regierungsführung über den Ausgangspunkt hinaus zu verbessern – auch wenn die Taliban von der Nation selbst und ihrer heterogenen Bevölkerung unterschieden werden müssen. Das große Unbekannte ist nun das strategische Interesse, das an die Stelle der idealistischen Ziele der internationalen Gemeinschaft – oder des Westens – für Afghanistan in 20 Jahren und darüber hinaus tritt.  Ein Fenster in diese Zukunft der globalen Infrastruktur- und Lieferkettenkriege ist bereits geöffnet.

Bei diesem Text handelt es sich um eine Übersetzung des Beitrags, Exiting Afghanistan as Ushering in a New Era of Global Infrastructure and Supply Chain Wars, durch Michael Borgers.