Brücken für die Diaspora: ein Interview mit RAINER BAUBÖCK

Recep Tayyip Erdogans Verfassungsreferendum ist nicht nur ein türkisches, sondern auch ein deutsches, österreichisches, niederländisches Thema. Nicht nur der Wahlkampf, auch der Wahlakt findet auch mitten in Europa statt; seit Montag können Türkinnen und Türken in Deutschland in den türkischen Konsulaten ihre Stimme abgeben. Wie selbstverständlich ist es eigentlich, dass ausländische Wahlen im Inland abgehalten werden können?

Das ist ein relativ neues, aber auch globales Phänomen. Nach dem Zweiten Weltkrieg gab es nur eine Handvoll Staaten, in denen ausnahmsweise Soldaten im Auslandseinsatz Wahlrechte gewährt wurden. Das wurde dann sukzessive auf alle im Ausland lebenden Bürger ausgeweitet, in den USA etwa durch den Overseas Voting Rights Act 1975. Mittlerweile ist das eigentlich ein neuer demokratischer Standard: Wer im Ausland lebt und die Staatsbürgerschaft hat, kann sich auch an nationalen Wahlen beteiligen.

Wie demokratisch ist das eigentlich? Wer im Ausland lebt, ist immerhin den Gesetzen und Entscheidungen, die man qua Wahl mitlegitimiert, nicht unmittelbar unterworfen.

Es ist ja auch umgekehrt so, dass viele, die den Gesetzen unterworfen sind, als ausländische Staatsbürger nicht mitwählen können. Das Wahlrecht geht eben historisch mit der Staatsbürgerschaft einher. Das hat auch gute Gründe, weil politische Beteiligung den Kern demokratischer Staatsbürgerschaft bildet. Wenn es ein demokratisches Defizit ist, dass ausländische Mitbürgerinnen und Mitbürger sich politisch nicht beteiligen können, muss eben die Einbürgerung erleichtert und gefördert werden. Das hat schon das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum kommunalen Ausländerwahlrecht 1990 festgestellt. Aber auch für die Ausweitung des Wahlrechts auf Auslandsbürgerinnen und -bürger gibt es Argumente. Die Welt ist durch die Globalisierung geschrumpft. Menschen, die im Ausland leben, brechen nicht die Brücken zu ihren Herkunftsländern ab. Das gilt für Auswanderer aus der EU genauso wie für Einwanderer in diese. Migranten haben familiäre Bindungen, konsumieren Nachrichten aus ihrem Herkunftsland, wollen vielleicht einmal zurückgehen und deshalb ihre Staatsbürgerschaft nicht aufgeben. Die Antwort darauf sind zwei globale Trends: einmal der zur zunehmenden Tolerierung von Doppel-Staatsbürgerschaften. Und zweitens jener zur Einführung von Wahlrechten für im Ausland lebende Staatsbürger. Gerade beim türkischen Verfassungsreferendum sind die in Deutschland, der Schweiz, Österreich, den Niederlanden lebenden Türkinnen und Türken sehr wohl betroffen. Es geht ja um einen grundlegenden Wandel der Verfassung ihres Herkunftslandes. Sie sind nicht unmittelbar betroffen von jedem Gesetz das im türkischen Parlament beschlossen wird, aber doch von einer autoritären Wende hin zu einer Ein-Personen-Regierung. Ich stelle mir vor, wie betroffen ich mich als in Italien lebender Österreicher fühlen würde, wenn in Österreich ein solches Referendum stattfände. Selbstverständlich würde ich mein Wahlrecht in Anspruch nehmen.

Bisher wurde das Auslandswahlrecht vor allem aus der Perspektive des Herkunftsstaats diskutiert. Im Fall der Türkei scheint es jetzt aber vor allem aus der Perspektive des Aufnahmestaats problematisiert zu werden. Wie kommt das?

Zunächst zum Herkunftsland: es gibt in der Türkei ein Gesetz, das eigentlich die Wahlwerbung im Ausland verbietet. Das wird einfach weggewischt, weil die AKP größtes Interesse hat, die so genannte Diaspora zu mobilisieren. Rechtlich ist das nicht einwandfrei, aber das in erster Linie ein Problem des Herkunftslandes. Was die Sicht des Aufnahmelandes betrifft, so würde ich strikt unterscheiden: auf der einen Seite steht die Versammlungs- und Redefreiheit als Menschenrecht, auf der anderen Aktivitäten von Regierungsmitgliedern, die nicht von diesem Menschenrecht geschützt sind. Menschen haben Menschenrechte, Staaten nicht – sie werden durch sie verpflichtet, nicht berechtigt. Wenn daher Vertreter einer ausländischen Regierung in ein anderes Land einreisen, haben sie dort den Status von Gästen, und das Gastland kann durchaus aus innenpolitischen Gründen Auflagen machen. Der Präzedenzfall dazu ist die Entscheidung des EuGH im Jahr 2012, wonach der ungarische Staatspräsident sich nicht auf seine Freizügigkeit als Unionsbürger berufen konnte, als er als „Privatperson“ in der Slowakei ein Denkmal für den Heiligen Stephan im Gebiet der ungarischen Sprachminderheit einweihen wollte. Seine Rolle als Oberhaupt des ungarischen Staates ist vorrangig gegenüber seiner persönlichen Freizügigkeit und der Slowakei hatte das Recht, ihm die Einreise zu verwehren.

Halten Sie es für ein valides Argument, sozusagen einen Importstopp für ausländische politische Auseinandersetzungen zu verhängen?

Das ist eine politische, keine rechtliche Frage. Politisch halte ich es keineswegs immer für klug, Wahlkampfauftritte ausländischer Politiker zu verbieten. Im Fall der Niederlande hat man gesehen, dass der Auftrittsverbot einerseits der niederländischen Regierungspartei genützt hat, andererseits aber eben auch der AKP. Wenn man den Solidarisierungseffekt und die Opferrolle für ein solches semiautoritäres Regime vermeiden will, ist es vielleicht manchmal besser, zuzusehen und zu deeskalieren als auf Verbote zu setzen, mit denen man primär das Publikum im Inland erreicht und das im Ausland eher als Signal gesehen werden, dass man in der EU nicht gewollt wird und sich daher hinter der Regierung scharen sollte. Etwas anders ist es, wenn eine Diaspora aus einem Land kommt, in dem es heftige Konflikte gibt. Das war etwa bei der Diaspora aus Sri Lanka der Fall, die durch den Bürgerkrieg zwischen Singhalesen und Tamilen gespalten war. Um das in den Griff zu bekommen, gibt es rechtsstaatliche Mittel. Wenn eine Demonstration ausartet oder die öffentliche Ordnung und Sicherheit bedroht ist, gibt es in allen demokratischen Ländern die Möglichkeit, das abzustellen. Jedenfalls aber hätte ich große Bedenken, Sondergesetze zu machen, um den Import bestimmter politischer Konflikte aus dem Ausland zu verhindern, und etwa Demonstrationen, wo der Schwarze Block gewalttätig wird, anders zu behandeln als solche, wo Kurden und AKP-Anhänger gewalttätig aufeinandertreffen. Die Versammlungsfreiheit muss allgemein gelten und darf nicht an die Staatsbürgerschaft geknüpft sein.

Dagegen wird eingewandt, dass Art. 16 der Europäischen Menschenrechtskonvention ausdrücklich erlaubt, die politische Tätigkeit ausländischer Personen zu beschränken.

Das muss man im Kontext sehen. Als die EMRK entstanden ist, war es in vielen Staaten üblich zu sagen, dass es kein Menschenrecht auf politische Betätigung durch Ausländer gibt. In Frankreich war diese bis 1981 verboten; erst Präsident Mitterrand hat das abgeschafft. Heute ist die fast einhellige Rechtsmeinung, dass sich das Recht weiterentwickelt hat und Versammlungs- und Redefreiheit staatsangehörigkeitsneutrale Menschenrechte sind. Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat diesen Art. 16 im Jahr 2015 in einem Fall bei dem es um einen türkischen AKP Abgeordneten ging, der auf einer Versammlung in der Schweiz den Genozids an den Armeniern leugnete, mehr oder weniger für totes Recht erklärt.

Welche Rolle spielt denn die Tatsache, dass es sich hier nicht nur um das Austragen eines politischen Interessengegensatzes handelt, sondern tatsächlich um das Ringen um die Demokratie in der Türkei als solche? Ist in einer solchen Konstellation der deutsche, österreichische, niederländische Staat selber aufgerufen, Position zu beziehen?

In meinen Augen schon. Die Türkei ist offiziell ein EU-Beitrittskandidat. Daher gibt es eine Pflicht der Mitgliedsstaaten, die Entwicklung dort zu beobachten und auch zu kommentieren. Ich hielte es für falsch, sich nobel zurückzuhalten und zu sagen, wir mischen uns nicht ein. Es handelt sich keineswegs um eine normale Wahl, sondern um ein autoritäres Plebiszit, das grundsätzlich aus demokratiepolitischer Sicht abzulehnen ist. Bisher war die Todesstrafe die rote Linie für den Beitritt der Türkei. In meinen Augen ist auch ein Sieg Erdogans in einem solchen Referendum ein ausreichender Anlass, die Beitrittsverhandlungen zumindest vorläufig zu stoppen. Allerdings muss man immer bedenken, dass jede Intervention der AKP bei der Mobilisierung nützen kann.

Manche Türken in Deutschland empfinden es als ungerecht, dass einerseits deutsche Politiker wie Cem Özdemir explizit für das Nein werben, andererseits dem Ja-Lager verwehrt wird, hier Wahlkampf zu machen. Ist da etwas dran?

Meine Sympathien liegen bei Cem Özdemir, aber ob das politisch klug ist, ist eine andere Frage. Ich bin kein Politiker und muss diese Verantwortung nicht tragen. Ich würde aber sagen, man sollte sehr genau zuhören, wie die türkischen Oppositionsparteien diese Frage sehen. Es gibt durchaus einige Stimmen, die sagen, ein Konfrontationskurs durch Ausladung türkischer Politiker ist kontraproduktiv für unser Anliegen; wir müssen den Kampf durch Mobilisierung der Gegenseite gewinnen, nicht durch die Blockierung der Werbung für das Ja-Lager. Das ist eine plausible Meinung. Ich kann nicht beurteilen, ob dieses Argument stärker wirkt als das Signal: wenn ihr das macht, werden die Brücken abgebrochen. Auch ein solches deutliches Signal könnte ja bei Wählern, die noch schwanken, zu einer gewissen Ernüchterung führen.

Sie hatten das Thema Doppel-Staatsangehörigkeit erwähnt. Den Konflikt mit Erdogan nehmen manche zum Anlass, sie wieder stärker zu problematisieren. Könnte der Trend zur Doppel-Staatsangehörigkeit sich umkehren?

Deutschland, Österreich, die Niederlande und Norwegen sind unter den europäischen Einwanderungsstaaten in dieser Hinsicht immer noch die Schlusslichter. Das Prinzip, Doppel-Staatsbürgerschaft grundsätzlich nicht zu tolerieren, gilt dort noch, was in anderen Staaten als anachronistisch betrachtet wird. Deutschland ebenso wie Österreich und die Niederlande sind auch völlig inkonsistent. Es gibt Doppel-Staatsbürgerschaft per Geburt und lebenslang, wenn beide Elternteile unterschiedliche Staatsangehörigkeiten haben. Es gibt sie in Deutschland auch aufgrund der Geburt im deutschen Staatsgebiet, wenn beide Elternteile Ausländer sind, aber einer achtjährigen Aufenthalt hat. Schließlich toleriert Deutschland die Doppelstaatsbürgerschaft auch bei der Einbürgerung von EU-Bürgern oder wenn der Herkunftsstaat die Ausbürgerung verweigert oder unziemlich erschwert, was bei den meisten arabischen Herkunftsländern der Fall ist. Ein syrisch-deutscher Doppelstaatspass ist gar kein Problem, aber ein türkisch-deutscher schon – man belohnt damit geradezu illiberale Regime, die ihre Leute nicht aus der Staatsbürgerschaft entlassen, und erweckt den Anschein, gezielt die größte Gruppe von Einwanderern in Deutschland, die Türken, zu diskriminieren. Daher halte ich es für hoch an der Zeit, über dieses Prinzip noch einmal nachzudenken und in Richtung allgemeine Toleranz der Doppel-Staatsbürgerschaft auch bei der Einbürgerung zu gehen. Dazu kommt etwas anderes. Doppel-Staatsbürgerschaft erzeugt Freizügigkeit, man kann sich frei zwischen Herkunfts- und Aufenthaltsland hin und herbewegen. Sie hat aber auch einen demokratiepolitischen Effekt: Wer seine alte Staatsangehörigkeit behalten kann, ist eher bereit, die deutsche anzunehmen und sich in die deutsche Demokratie zu integrieren. Die richtige Antwort auf die Unterstützung autoritärer Herkunftsregime durch manche Einwanderer ist es, sie für die deutsche Rechtsordnung und Demokratie zu gewinnen. Und das setzt voraus, das man ihnen den Zugang dazu gewährt. Diesen Zugang kann man auf zwei Weisen gewähren, durch Einbürgerung oder durch das kommunale Ausländerwahlrecht, das es in zwölf EU-Mitgliedsstaaten bereits gibt, aber nicht in Deutschland und Österreich.

Das kommunale Ausländerwahlrecht wird in Deutschland aus verfassungsrechtlichen Gründen blockiert. Unter Berufung auf das bereits erwähnte Urteil des BVerfG aus den 90er Jahren, wonach nur Deutsche an der Wahl staatlicher Hoheitsträger beteiligt sein dürfen, ist bisher noch jeder Versuch in diese Richtung gescheitert. Ist Deutschland damit in einer verfassungspolitischen Sonderrolle in Europa?

Deutschland ist kein Einzelfall. Das österreichische Verfassungsgericht hat das deutsche Urteil ein bisschen abgekupfert und bei einer ähnlichen Initiative der SPÖ in Wien zum Wahlrecht für Drittstaatsangehörige auf Bezirksebene unter Berufung auf Art. 1 der Bundesverfassung das Stoppschild gehoben. Da gibt es eine doktrinäre Sicht eines Stufenbaus des demokratischen Rechtsstaates, die in meinen Augen zunehmend problematisch wird, nämlich die Idee, dass das Staatsvolk quer über alle Ebenen genau identisch und das selbe sein muss. Wenn man sich andere Staaten ansieht, gibt es dort viel mehr Flexibilität. Diejenigen, die auf nationaler Ebene wahlberechtigt sind, müssen keineswegs die selben sein, die auf regionaler oder lokaler Ebene wahlberechtigt sind. Bei den schottischen Parlamentswahlen und dem Unabhängigkeitsreferendum 2014 durften EU-Bürger mitstimmen, bei den Wahlen zum Parlament in Westminster nicht. Und, wie gesagt, es gibt 12 Staaten in der EU sowie Norwegen, Island und einige Schweizer Kantone, sowie 8 südamerikanische Staaten, die auf kommunaler Ebene nach dem Prinzip der Wohnbürgerschaft vorgehen: die Kommunalverwaltung erbringt Dienstleistungen für alle, die ihren Wohnsitz in der Kommune haben; also kommt es auf den Wohnsitz an und nicht auf die Staatsangehörigkeit. Es gibt ja auch keine kommunale Diaspora; wer wegzieht, ist draußen.

Apropos Emigranten und noch einmal zurück zur Doppel-Staatsangehörigkeit: Es gibt den Einwand, dass man einem ausländischen Autokraten Einfluss im Inland gewährt, wenn ein Teil der eigenen Bürger gleichzeitig Subjekte seiner Macht sind und ihm sozusagen Gehorsam schulden. Wäre das für Sie ein Argument, einen Entscheidungszwang herbeizuführen, auf welche Seite man sich schlägt?

Erstens leben wir in einem Zeitalter der zunehmenden Interdependenz zwischen Staaten. Es gibt multinationale Konzerne, die unter ihren eigenen Regeln operieren, und es gibt eben auch Staaten, die innerhalb eines anderen Staates nicht Hoheitsgewalt, aber doch Einfluss ausüben, und sie tun das zum Teil über ihre Diasporas. Das ist ein Effekt, der in der Regel von den Auswanderungsländern gefördert wird. Das macht Deutschland mit seinen Goethe-Instituten und Frankreich mit seinen Instituts Français und alle anderen stolzen und reichen Auswanderungsländer auch. Sie versuchen auch oft genug, die Politik anderer Staaten im Sinne ihrer eigenen Prioritäten zu beeinflussen. Das halte ich nicht grundsätzlich für problematisch. Wenn aber die Auseinandersetzung sich zuspitzt und ein Konflikt mit der Verfassungsordnung im Inland entsteht, ist das eine andere Frage. Da gibt es natürlich Grenzen, und es wird notwendig, den türkischen Mitbürgerinnen und Mitbürgern zu signalisieren: ihr könnt hier leben mit allen sozialen und Freiheitsrechten, aber wir erwarten, dass ihr euch zu dieser Rechtsordnung bekennt. Das impliziert, dass man nicht gleichzeitig für ein autoritäres Regime mobilisieren kann. Das ist eine politische, keine rechtliche Frage, und die kann nur dadurch gelöst werden, dass man ein Angebot macht. Das Problem ist eines der Zuschreibung, dass man sagt, wer aus der Türkei kommt und keiner verfolgten Minderheit angehört kann kein guter Deutscher werden, weil diese Herkunftsgruppe unsere demokratischen Werte nicht teilt. Diese Werte muss man fördern, auf alle erdenklichen Weisen, aber wenn man das zur Bedingung für die Integration macht, ist das kontraproduktiv. Das gilt nicht nur für den Zugang zum Arbeitsmarkt und zur Bildung, sondern auch zur Staatsbürgerschaft und zum Wahlrecht. Dann wird es auch sehr viel glaubwürdiger zu sagen, wir akzeptieren dich als neuen deutschen Staatsbürger, du musst nicht einmal deine bisherige Staatsbürgerschaft zurücklegen, aber wir erwarten, dass du dich primär zur deutschen Verfassungsordnung bekennst. Wenn das gelingt, dann hat die Doppel-Staatsbürgerschaft einen positiven Effekt. Dann kann auf ihrer Basis eine Art Brücke gebaut werden: Die Leute schicken dann nicht nur Geld zurück in ihre Herkunftsländer, sondern auch demokratische Werte. Das sollte das eigentliche Ziel sein. Und dieses Ziel kann nur dann erreicht werden, wenn sie die Brücken zum Herkunftsstaat nicht abbrechen müssen.

Die Fragen stellte Maximilian Steinbeis.