Supranationale Demokratie als Demokratieflucht: Die Kommission im Freihandelsmodus
Die Europäische Kommission spielt in der auswärtigen Handelspolitik, speziell in den laufenden Freihandelsverhandlungen, seit einiger Zeit „Bäumchen wechsle dich“. Dazu ein kurzer Rück- und Überblick: Der EuGH wird bald im Gutachtenverfahren darüber entscheiden, ob die Union das Freihandelsabkommen mit Singapur allein, d.h. ohne Beteiligung der nationalen Parlamente abschließen kann. Die Kommission, die dieses Verfahren nach Art. 218 Abs. 11 AEUV im Sommer 2015 eingeleitet hat, möchte vom EuGH genau wissen, welche Teile des Abkommens in die Unions- und welche in die mitgliedstaatliche Zuständigkeit fallen (Rs. 2/15). Das hat in der öffentlichen Aufregung, die seit den ersten Verhandlungsrunden über TTIP und später über CETA herrschten, zu wenig Beachtung gefunden.
Die Fragen der Kommission sind präzise gestellt und werden ihr als Blaupause für die Behandlung von CETA und dann – da dieses seinerseits als „Blaupause“ für TTIP gilt – für letzteres dienen. Damit sind wir im Aufmerksamkeitsrahmen der öffentlichen Berichterstattung, nach der es derzeit aufgrund der abneigenden Haltung der US-Präsidentschaftskandidaten ohnehin nicht gut um die Zukunft von TTIP bestellt ist. Näher vor der Tür steht allerdings CETA. Wie hält es die Kommission angesichts der angespannten politischen Lage innerhalb Europas nun mit der Legitimationsbedürftigkeit dieser Abkommen?
Der Streit, was genau von Art. 207 Abs. 1 AEUV, der ausschließlicher EU-Kompetenz unterliegenden gemeinsamen Handelspolitik, umfasst ist, ist politisch und rechtlich bisher unentschieden. Er wird bis ins Detail geführt, ein Beispiel gibt die Unterscheidung zwischen Direktinvestitionen (EU-Kompetenz) und Portfolioinvestitionen (Mitgliedstaaten) (Rn. 47). Doch diese strittigen Spitzfindigkeiten sind keineswegs lästige technische Detailfragen. Sie entscheiden letztlich über die Beteiligung der nationalen Parlamente.
Der Verhandlungsverlauf von TTIP bietet ein anschauliches Beispiel für die Responsivität der Kommission gegenüber kritischen nationalen Öffentlichkeiten. Anfangs vertrat die Kommission die Ansicht, TTIP falle in die ausschließliche Zuständigkeit der Union, mithin reiche die Befassung des Europäischen Parlaments. Die Bundesregierung war früh anderer Ansicht und vertrat diese Auffassung auch gegenüber der Kommission im Handelspolitischen Ausschuss, einem Sondergremium im Bereich der auswärtigen Handelspolitik (Art. 207 Abs. 3 AEUV). Beiden Seiten wird klar gewesen sein, dass es letztlich auf den (noch nicht ausverhandelten) Inhalt der Abkommen ankommt. (hier S. 7 f. und hier S. 2 f.).
Nach kontinuierlich anwachsenden Protesten schaltete sich der damalige Handelskomissar der letzten Barroso-Kommission, Karel de Gucht, aktiv in die deutsche Debatte mittels Gastbeiträgen und Interviews in großen Tageszeitungen ein (z.B. hier). Letztlich schwenkte er, stellvertretend für die Kommission, auf die Linie ein, TTIP werde voraussichtlich als gemischtes Abkommen geschlossen, mithin auch von „Bundestag und Bundesrat“ ratifiziert werden (hier). Auch die Entscheidung, die Verhandlungen um den Investitionsschutz zeitweise auszusetzen, den zivilgesellschaftlichen Kontakt in der Sache zu vergrößern und mehr Verhandlungsmaterial zu veröffentlichen, sollte die Debatte beruhigen, entschleunigen und versachlichen. Die Kommission bastelte nach der anhaltenden öffentlichen Kritik an demokratischen und diskursiven Krücken – ein Erfolg der kritischen politischen Kommunikation der Öffentlichkeit.
Seitdem ist einige Zeit ins Land gegangen. In der Juncker-Kommission muss sich nun Cecilia Malmström als neue Handelskomissarin mit der empfindlichen Materie befassen. Richtig gefruchtet haben die Überzeugungsversuche der Wirtschaft und Politik allerdings nicht, im Gegenteil. Zwar kann man automatisierte Massenprotestformulare im Internet und ähnliche, mit Blick auf ihre Substanz fragwürdige, selbst unternehmerisch organisierte Protestveranstaltungen zu Recht kritisch beäugen (z.B. hier, S. 158 f.; hier; zu gekauften Schauspielern für Demonstrationen hier). Inzwischen hat sich die Ablehnung, ob nun nach geflissentlicher Information über den aktuellen Verhandlungsstand oder nur aus reißerischen Überschriften zu neuesten „Leaks“, allerdings erheblich verbreitert. Sie ist ein der Politik gegenüberstehendes Faktum. Die Berliner TTIP-Demonstration Ende 2015 wurde in der Berichterstattung als die größte seit dem Irakkrieg 2003 beschrieben, die Protestbewegung gegen den Freihandel an sich als die größte seit dem Nato-Doppelbeschluss in den 80er-Jahren (hier). Das kann rational oder irrational sein. Doch wie damit umgehen?
Die letzten Nachrichten deuten auf ein Vorgehen mit der Brechstange seitens der Kommission hin, die zugleich einen neuerlichen Politikwechsel in Sachen Legitimationsbedürftigkeit von Freihandelsabkommen bedeutet. Demnach sollen die Parlamentsabgeordneten der Mitgliedstaaten nicht über CETA – nochmals: das auch ganz offiziell als TTIP-„Blaupause“ bezeichnete Europäisch-Kanadische Freihandelsabkommen – abstimmen, sondern nur noch die Europaparlamentarier. Die Kommission stellt sich damit quer zur Auffassung der Mehrheit der Mitgliedstaaten, des juristischen Dienstes des Rates und der im Januar 2016 geäußerten einhelligen Meinung im Bundestagsausschuss für Recht und Verbraucherschutz (hier, hier S. 3 und hier). Anfang Juli wird die Kommission ihre Entscheidung in dieser Sache bekanntgeben und näher darlegen (hier).
Auf die derzeitige politische Lage in der Union im Allgemeinen und die Haltung eines Teils der Öffentlichkeit zum Freihandel mit einem Verweis auf eine formale Kompetenz – zugunsten der Kommission einmal angenommen, der EuGH entscheidet in Sachen Singapur in ihrem Sinn – und die sachliche Expertise hinzuweisen, ist ein kognitiver Rückschritt der Kommission in Sachen Responsivität gegenüber demokratischer Öffentlichkeit. Sie ist, mit der Prämisse, durch das Europäische Parlament seien die Abkommen noch irgendwie durchzubringen, auch eine demokratische Milchmädchenrechnung. Natürlich sind die Hürden bei einer Ratifikation der nationalen Parlamente enorm. Aber denen, die keine Freihandelsexpertise, aber Wahlrecht und politische Meinung haben und dies, zusammen mit Hinweisen auf teilweise vorläufige Anwendungen über Jahre im Vorfeld der Ratifikation (hier und hier), zur Kenntnis nehmen, kann die Neupositionierung nicht mehr als Versuch der Stärkung supranationaler Demokratie erscheinen, sondern als ihre Instrumentalisierung zur Reduzierung von Demokratie.
Sind die Freihandelsabkommen vorteilhaft für beide Vertragsparteien, muss dies auch rational vermittelbar sein. Befürworter, aber mehr noch Gegner arbeiten zu einem gewichtigen Teil mit Angst – einerseits Herabfallen Europas in die wirtschaftliche Bedeutungslosigkeit, andererseits Umwälzung und „Amerikanisierung“ der Rechts-, Wirtschafts- und Sozialordnung – und tragen nicht zur Möglichkeit bei, sich auf Grundlage der hysterischen Verzerrungen eine ausgewogene Meinung bilden zu können. Die Kommission und die Mitgliedstaaten müssen mehr informieren und von ihrer Haltung überzeugen, als auf Expertenebene Ausverhandeltes „durchzusetzen“. So wirkt das Vorgehen als politischer Verstärker einer schon verbreiteten Europaskepsis, deren Parolen Expertokratie, geheime Elitenherrschaft und Zwangsbeglückung sind. Der Glaube an einen zur eigenen rationalen Geistesanstrengung fähigen Menschen verbietet eine entlastende Demokratieflucht ins Supranationale. Er muss auf allen Ebenen kommunizieren und überzeugen.
Was soll uns dieser Beitrag sagen?
1. Ob ein Abkommen in die ausschließliche Zuständigkeit der EU fällt – oder ob es ein “gemischtes Abkommen” ist, an dem auch die Mitgliedstaaten beteiligt sind (und dem folglich auch die nationalen Parlamente zustimmen müssen) – ist eine Rechtsfrage, die (im Streitfall letztlich vom EuGH) auf Grundlage der Kompetenznormen des AEUV zu beantworten ist.
2. Diesen Kompetenznormen haben alle demokratisch legitimierten Gesetzgeber aller Mitgliedstaaten zugestimmt. Sie sind also durchaus demokratisch legitimiert.
3. Diese Kompetenznormen sind der zentrale Baustein der EU, die auf dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung beruht. Sie regeln die vom Vertragsgeber (siehe 2.) gewollte Verteilung von Befugnissen zwischen der EU und den Mitgliedstaaten.
4. Folglich ist eine Maßnahme der EU nicht per se “legitimer” oder “demokratischer”, wenn ihr zusätzlich auch die Parlamente der Mitgliedstaaten zustimmen.
5. Die im Beitrag gebrauchte Wendung “kognitiver Rückschritt der Kommission in Sachen Responsivität gegenüber demokratischer Öffentlichkeit” ist also ein Euphemismus für die Forderung, dass die Kommission gegebenenfalls rechtswidrig handeln soll, weil die öffentliche Meinung in manchen Mitgliedstaaten CETA ablehnt. Oder?
@JPL Was darf man bei der Auslegung einer Kompetenznorm eigentlich alles berücksichtigen?
Wie bei der Auslegung jeder anderen Norm auch: Wortlaut, Systematik, Genese, Telos. Kein Auslegungstopos ist: Meinung eines Teils der Bevölkerung. Aber das war ohnehin eine rhetorische Frage, und ihr messerscharfer Einwand wird auf dem Fuß folgen.
Was den Hinweis eines kognitiven Rückschritts angeht bin ich ganz bei Ihnen. Die von Ihnen angesprochene Rechtsfrage ist nach meinem Verständnis des Beitrags doch recht offen, m.a.W. man kann das mit der Auslegung links oder rechts herum machen. Der Beitrag ordnet die Frage halt in einen allgemeineren politischen Kontext ein und hat vor diesem Hintergrund eindeutig eine Präferenz für eine Lösung unter Einbeziehung der nationalen Parlamente. Dass es per se einen Unterschied im Hinblick auf das Demokratieprinzip des GG machen dürfte, ob Organe einer Internationalen Organisation nach Übertragung von Hoheitsgewalt mit oder ohne Beteiligung des Deutsche Bundestags handeln, ist verfassungsrechtlich weitgehend geklärt. Das können sie natürlich anders sehen, wenn sie ein anderes Demokratieverständnis als das BVerfG zu Grunde legen.
An dieser Stelle wäre vielleicht der Hinweis angebracht, dass die Entscheidung darüber, ob Verträge gemischt geschlossen werden oder nicht, häufig pragmatisch politisch gehandhabt worden ist. Das liegt unter anderem an den massiven praktischen Schwierigkeiten bei der Grenzziehung. Ich sehe auch kein Problem darin, freiwillig (selbstverständlich ist das, wenn die Union die nötigen Kompetenzen hat, nicht zwingend) zusätzliche Parteien in den Vertrag aufzunehmen und die Frage seiner Erfüllung dem Innenverhältnis zu überlassen. Ist das wirklich unionsrechtswidrig? Klar, ausschließliche Kompetenzen sind ausschließlich. Aber dieser Grundsatz stößt bei gemischten Verträgen ohnehin an Grenzen. Diese Verträge binden ja, auch wo sie rechtlich gefordert sind, regelmäßig sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten im Außenverhältnis vollumfänglich und damit über die eigenen Kompetenzen hinaus.
@JLP: „Was soll uns dieser Beitrag sagen?“
Mir hat es gesagt:
Wenn die Zuständigkeit der EU auf die Auslegung der Kompetenznormen reduziert wird, besteht die Gefahr, dass die Probleme, die der Beitrag in seinem letzten Absatz skizziert, noch mehr Eigendynamik entwickeln. Das mag zwar mehr ein politisches, als ein rechtliches Problem sein, betrifft aber auch das Verfassungsrecht.
“Wenn die Zuständigkeit der EU auf die Auslegung der Kompetenznormen reduziert wird.”
Na, eine Auslegung der Kompetenznormen muss die Auslegung der Kompetenznormen schon bleiben. Sonst sind wir doch bei rechtlichen Problemen.
Sie spielen offenbar auf die BVerfG-Rechtsprechung an, die die Ausübung des Stimmrechts der Bundesregierung in bestimmten “internationalen” Gremien (und bei bestimmten Fragen) vom Votum des Bundestags abhängig macht. Das ist eine Frage der innerstaatlichen Organkompetenz bzw. im legitimatorisch angehauchten Jargon des BVerfG der “Integrationsverantwortung” des Bundestags.
Hier geht es aber um die Verbandskompetenz. In Frage steht also nicht die bloße Beteiligung des Bundestages, sondern ob CETA auch von Deutschland als souveränem Staat abgeschlossen werden muss, also Abschluss durch Bundespräsident und ggf. Zustimmung des Bundestags (Art. 59 GG). Mir ist keine BVerfG-Rechtsprechung bekannt, nach der aus Gründen des deutschen Demokratieprinzips im Zweifel immer von einem gemischten Abkommen auszugehen sein soll.
PS: Das war für “offene Frage”…
@schorsch: Das verstehe ich ehrlich gesagt nicht ganz. Wieso soll der (problematische) Umstand, dass bei gemischten Abkommen europarechtliche Kompetenz und völkerrechtliche Bindung nicht deckungsgleich sind, ein Argument dafür sein, dass “pragmatische” gemischte Abkommen (trotz ausschließlicher Unionskompetenz) in Ordnung sind?
Mitgliedstaaten binden sich bei beinahe allen gemischten Verträgen – offenbar ohne Unionsrecht zu verletzen – völkerrechtlich in Bereichen binden, in denen die Union die ausschließliche Außenkompetenz/völkerrechtliche Vertretungsmacht hat, eben diese Bindungen einzugehen. Nach den allgemeinen Grundsätzen müsste aber die Ausschließlichkeit einer Unionskompetenz mitgliedstaatliches Handeln in diesen Sachbereich sperren.
Letzteres schien mir Ihr Argument für die Rechtswidrigkeit der Forderung Herrn Webers zu sein.
Entschuldigen Sie, es ist spät. Viel einfacher: Bei gemischten Verträgen wird immer parallel gehandelt. Das beißt sich mit der Ausschließlichkeit der zugrunde liegenden Kompetenzen. Oder?
“… aber mehr noch Gegner arbeiten zu einem gewichtigen Teil mit Angst.”
Wo liegen die Wurzeln des demokratischen Gemeinwesens? Sie liegen darin, dass die Bürger auf dem Marktplatz zu Abstimmungen zusammenkamen und das beschlossen, was sie für gut hielten. Das ist transparent und alle haben es verstanden. Dann kamen wir(?) auf die Idee uns vertreten zu lassen, von sogenannten Volksvertretern. Nun haben wir immer mehr Beschlusskraft bei europäischen Institutionen: Der Kommission, die aus einem führenden Steuerfluchthelfer und Lobbyisten besteht. Und einem Operettenparlament, dass keine Gesetze einbringen darf, der Bevölkerung aber vorgauckelt, es gäbe noch Demokratie.
Und mittlerweile entscheidet offenbar die Kommission, ob die Länderparlamente abstimmen dürfen.
Es ist, wie es Seehofer in einem seiner lichteren Momenten formuliert hat:
“Die, die entscheiden, sind nicht gewählt und die, die gewählt sind, haben nichts zu sagen.”
Und in die TTIP-Verträge, über die sie vielleicht gar nicht abstimmen müssen, dürfen die gewählten Vertreter nun sogar schon in einer Dunkelkammer Einblick nehmen – aber bitte nichts weitersagen!
Man braucht hier nicht mit “Angst arbeiten”.
Man muss hier als Demokrat Angst bekommen!
@JPL das (den Zweifelsatz) habe jedenfalls ich an keiner Stelle behauptet.
@schorsch: Ich verstehe es immer noch nicht. Mein Punkt war doch gerade, dass bei ausschließlicher Unionskompetenz nicht zu gemischten Abkommen gegriffen werden darf.
@Offene Frage: Sie haben aber im Kontext des hiesigen Beitrags auf die BVerfG-Rechtsprechung verwiesen und damit (zumindest nach meiner Lesart) suggeriert, aus dieser Rechtsprechung ergebe sich ein Argument für den Standpunkt des Verfassers.
@1832: Sie treffen hier offenbar eine kategorische historische Aussage für das demokratische Gemeinwesen schlechthin. Können Sie mir eine bestimmte Phase in der Geschichte nennen, zu der z.B. die Bürger der demokratischen Gemeinwesen Deutschland, Frankreich oder USA auf dem Marktplatz zusammenkamen, um Entscheidungen zu treffen?
Und keine Angst: Die Kommission entscheidet nicht darüber, ob die “Länderparlamente abstimmen dürfen”.
By the way: Unser Bundespräsident hat nichts mit dem Verb “vorgaukeln” zu tun!
@JLP wohl eher gegen Ihre These der Indifferenz unter Ziffer 4 Ihres Anfangskommentars, die suggeriert, dass demokratische Qualität nicht in einen Zusammenhang mit der Frage einer Beteiligung nationaler Parlamente gebracht werden kann…
@Offene Frage: Das habe ich dort dezidiert nicht geschrieben. Aber ist gut jetzt, wir wissen – glaube ich – jeweils, was wir meinen.
@JLP: Schon verstanden. Und doch gehen die Mitgliedstaaten bei jedem gemischten Handelsabkommen völkerrechtliche Verpflichtungen ein, die einzugehen in die ausschließliche Kompetenz der Union fällt.
@schorsch: „Na, eine Auslegung der Kompetenznormen muss die Auslegung der Kompetenznormen schon bleiben. Sonst sind wir doch bei rechtlichen Problemen.“
Stimmt. Die EU krankt aber auch an Legitimationslücken und Demokratiedefiziten (Dieter Grimm: http://www.faz.net/aktuell/feuilleton/debatten/europas-zukunft/europa-debatte-die-staerke-der-eu-liegt-in-einer-klugen-begrenzung-13090815.html). Für die Anwendung der Radebruch’schen Formel dürfte das zwar nicht genügen, aber de lege ferenda könnte man erwarten, dass diese Probleme angegangen werden. Da erkenne ich aber nur Paralyse. Die existierenden Kompetenznormen dürften nicht nur auf das Freihandelsabkommen mit Singapur angewendet werden, sondern auch auf CETA und TTIP. Das dürfte den Euroskeptizismus nicht eindämmen.
@Weichtier: Ich fall aus allen Wolken! Wie heißt der Mann? Dieter Grimm? Nie gehört! Wo haben Sie das gefunden? Frankfurter… Allgemeine… Zeitung…? Rattenscharfe Gazette! Muss ich mal am Kiosk suchen.
Und wo wir gerade bei den von Ihnen eingeworfenen Namen sind: Radbruch heißt der andere. Und ich konnte es kaum glauben, dass der Name überhaupt in diesem Zusammenhang fiel. Lesen Sie sich seine Formel vielleicht noch ein paar mal durch. Denken Sie über den historischen Hintergrund nach. Sie können doch nicht einfach freimütig durch die Gegend laufen, die Formel in der Hand: “Reicht das schon für Radbruch? Hm… Vielleicht noch nicht.”
So, wir kommen zum Thema zurück. Sie sagen, die EU habe ein Demokratiedefizit. Und was hat das jetzt mit den Kompetenzen im Außenhandel zu tun? Weil mehr Kompetenzen immer schlecht sind? Und wieso ist dann die Zustimmung der Mitgliedstaaten die Lösung?
Um eins klar zu sagen: Ich möchte das Demokratiedefizit nicht leugnen. Grimm nennt ja einige Probleme, begründet manches mehr, manches weniger überzeugend. Wir können (unter einem Artikel, in dem das Thema ist) gerne offen über Reformbedarf reden. Aber hier ist das nicht das Thema. Hier geht es um eine Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag, da spielen Fragen wie die materiellen Gehalte im Primärrecht (vgl. Grimm), parlamentarische Handlungsspielräume oder das fehlende Initiativrecht des Parlaments keine Rolle. Handlungsspielräume oder das Initiativrecht hätte hier auch der Bundestag nicht. Es geht um ein Ja oder ein Nein im Anschluss. Es leuchtet mir auch nicht ein, weshalb mehr Politikverflechtung die Antwort auf die fehlende Wahlbeteiligung sein soll. Da bräuchte es – im Gegenteil – vielleicht eher klare politische Alternativen, die sich
nach der Wahl im Output widerspiegeln.
Ah, schorsch, sorry, ich stand auf dem Schlauch. Aber jetzt habe ich das Argument verstanden. Sehr scharfsinnig (wie immer), aber m.E. doch nicht überzeugend. Denn aus Sicht des Unionsrechts findet der Abschluss gemischter Abkommen (und damit auch die Kompetenzausübung) schön getrennt nach Staaten- und nach EU-Teil statt (es wird nur nicht letztverbindlich geklärt, wo genau die Grenze verläuft). Die Bindung an das ganze Abkommen (die m.E. übrigens auch nicht ganz unbestritten ist) ergibt sich nur aus dem Völkerrecht (also in der Außenperspektive), das aus der fehlenden Transparenz gegenüber Drittstaaten diese Folge daran knüpft.
@Weichtier: Beim Erwähnen der radbruch’schen Formel nebenbei die Radeberger-Werbung in der Halbzeitpause gesehen?
@schorsch: „So, wir kommen zum Thema zurück. Sie sagen, die EU habe ein Demokratiedefizit. Und was hat das jetzt mit den Kompetenzen im Außenhandel zu tun? Weil mehr Kompetenzen immer schlecht sind? Und wieso ist dann die Zustimmung der Mitgliedstaaten die Lösung?“
Die Zuordnung: wer was wie wählt (Bundestag, Europaparlament), wer was entscheidet (Parlamente, EU-Kommission, Ministerrat) und wer was bezahlt (Bundeshaushalt, EU-Haushalt) sollte aufeinander abgestimmt sein. Die Demokratiedefizite in der EU führen für mich dazu, dass bei den EU-Institutionen de lege ferenda eher weniger als mehr Kompetenzen angesiedelt werden sollten (jedenfalls bis die Demokratiedefizite behoben sind). Bei den Freihandelsabkommen geht es nicht nur um Außenhandel im engen Sinne. Hier im Verfassungsblog gab es zu TTIP mehr als ein Dutzend Beiträge. Danach dürften die Gestaltungsmöglichkeiten durch TTIP in diversen Politikbereichen erheblich eingeschränkt werden.
„Es leuchtet mir auch nicht ein, weshalb mehr Politikverflechtung die Antwort auf die fehlende Wahlbeteiligung sein soll.“
Nicht notwendigerweise mehr Politikverflechtung, sondern klare Kompetenzverteilungen mit sachgerechten Zuordnungen. Das mit der fehlenden Wahlbeteiligung verstehe ich nicht. Bei den Landtagswahlen im März war die Wahlbeteiligung in BW so hoch wie seit 1988, in RP seit 1996 und in ST seit 1998 nicht mehr. Das mag auch mit den Migranten zusammenhängen. Aber die AfD hat schon EU-kritische Säue durchs Dorf getrieben und wird sicherlich auch neue finden. Die EU-Kritiker dürften in Zukunft vermehrt den Weg zur Wahlurne finden.
Das Thema meiner Kommentare, war die Frage von JLP, was uns dieser Beitrag sagen soll. Und dieser Beitrag enthielt für mich auch einen prognostischen Teil, der mich für die EU nicht hoffnungsfroh stimmt.
Ach ja. Die Radbruch’sche Formel. Ich hatte die „de-lege-lata-Position“ aus meinem ersten Kommentar ja schon geräumt. Der Hinweis auf die Formel war eher launig gemeint. Der Fehler eines Nichtjuristen.
@schorsch und @JLP: Danke für den Hinweis auf den Rechtschreibfehler.
Stichwort sachgerechte Kompetenzverteilung: Ich glaube, dass es sachgerecht ist, wenn ein einheitlicher Binnenmarkt auch einheitlich über den Zugang von Drittstaaten zu selbigem entscheidet, sprich: Handelsabkommen schließt. Ich weiß überhaupt nicht, wie es anders gehen soll.
Stichwort mehr oder weniger Kompetenzen: Einfach weniger Kompetenzen zu fordern, scheint mir zu einfach. Das haben Sie ja mit der sachgerechten Verteilung selbst auch schon eingeräumt. Man muss auch berücksichtigen, dass manch zusätzliche Kompetenzen auch mehr Legitimität geben können. Die Ungleichzeitigkeit von negativer und posititiver Integration etwa, die für Grimm (u.a.) Teil des Problems ist, verlangt doch gerade nach mehr Regelungskompetenzen (= mehr positiver Integration).
Stichwort Wahlbeteiligung: Ich meine die Beteiligung bei den Wahlen zum EP (vgl abermals Grimm). Das liegt doch auch daran, dass wir an der Politik der Union gar nicht merken, wer gerade die Mehrheit im EP hat. Wir brauchen also alternative Politikideen zur Abstimmung (inkl Politisierung der Kommission). Diese Alternativen abzubilden, kann vom EP kaum verlangt werden, wenn auch noch alle mitgliedstaatlichen Parlamente mitentscheiden. Im Übrigen schließt sich hier der Kreis mit den Kompetenzen: Das ist doch häufig sehr technisch, was die EU macht. Politische Zugpferde unter den Themen sind eher selten.
Außerdem multipliziert die These, die Demokratie würde durch mitgliedstaatliche Zustimmungserfordernisse besser zur Geltung gebracht, die Vetoplayer. Demokratie
setzt aber auch Handlungsfähigkeit voraus. Der status quo ist nicht demokratischer als seine Alternativen. Ist es dann aber wirklich demokratischer, wenn 500 Mio. Europäer durch ein – um ein suggestives Beispiel zu bilden – Luxemburger Veto am Abschluss eines Vertrages gehindert werden können? Viele Luxemburger würden das im Zweifel so empfinden. Für alle anderen sieht das eher andersherum aus. Vielleicht kann man dieses Dilemma nur durch einen einheitlichen politischen Prozess auf europäischer Ebene lösen?
Vielen Dank für die vielfältigen, auch über die Rechtslage hinausgehenden Reformgedanken. Ich versuche mich mit etwas Verspätung an einigen ausführlicheren Anmerkungen. Ich möchte klarstellen, dass ich nicht gutachterlich feststellen wollte, dass ein alleiniger Abschluss durch die Union rechtswidrig wäre, es ging tatsächlich mehr um das ungeschickte Verhalten der Kommission, mit dem sie sich unfreiwillig weiter von ihrem erklärten Ziel (Abschluss) entfernen wird. Daneben steht meine persönliche Präferenz, die auf ein gemischtes Abkommen geht.
Entgegen der vermeintlich klaren Norm des Art. 207 Abs. 1 AEUV belegt das Verhalten der Kommission ihre Unsicherheit und zeigt, dass die Frage rechtlich bislang völlig ungeklärt und deshalb politisiert ist. Die bestehende Vertragspraxis verdeutlich die Diskrepanz: Da die Freihandelsabkommen nicht erst seit TTIP und CETA immer mehr Materien enthalten (was ja erstmal ein positives Zeichen internationaler Kooperationsverdichtung ist), ist das Gros dieser Abkommen gemischter Natur und bestätigt damit gerade den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung. Zum Teil gibt es Abkommen, in die die Mitgliedstaaten aus politischen Gründen „nicht EU-Kompetenzthemen“ mit hineinverhandeln, um „einen Fuß in der Tür“ zuhaben; das betrifft aber nicht alle. An eine Trennung in einen EU- und einen mitgliedstaatlichen Vertragsteil wird dogmatisch nicht gedacht, weil das die Verhandlungen mit dem Drittland weiter verkomplizieren würde und der Außenauftritt uneinheitlicher wird – das läuft, wie auch hier schon erwähnt über die Möglichkeit der vorläufigen Anwendung des „EU-Only” Teils, ein Thema für sich.
Ich sehe die Abkommen auch nicht unkritisch, aber nicht nur negativ – es kommt immer noch auf den nicht endgültig ausverhandelten Text an. Deshalb die Kritik, dass die Kommission sich selbst ein Bein stellt: mit einer positiven EuGH-Entscheidung hätte sie wenigstens juristische Argumentationsmasse. So muss ihr neuerlicher Schwenk angesichts sich in Stellung bringender nationaler Parlamente (aktuell: http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/ceta-europa-droht-streit-wegen-freihandelsabkommen-ceta-1.3032778 ) wie eine Demokratieflucht ins Supranationale wirken. Das konkrete Verhalten ist hier mehr das Problem als die durchaus strittige und rechtlich entscheidbare Kompetenzfrage (so schwer die Abgrenzung auch sein mag). Das Europäische Parlament, das seinerseits mit nationalen Parlamenten im Dialog steht, wird noch mehr Druck bekommen. Hier sollte man sich an das „EU-Only“-Abkommen ACTA und den Prozess seines Scheiterns erinnern, ganz ohne nationale Parlamente. Ein gut organisierter „Teil“ der Bevölkerung erreicht also ohne weiteres auch das EP. Die Wahrscheinlichkeit hierfür dürfte nach dem Hin und Her der Kommission zunehmen. Deshalb auch der „kognitive Rückschritt“ im Umgang mit der Öffentlichkeit.
Noch ein Wort zur Bindung: EU-Only Abkommen binden die EU-Staaten natürlich nur über Art. 216 Abs. 2 EUV als dem Sekundärrecht vorgehendes Unionsrecht, also über eine unionsrechtliche Pflicht. Bei gemischten Abkommen gilt, neben der völkerrechtlichen Bindung gegenüber dem Vertragspartner durch Union und Mitgliedstaaten, für den „EU-Teil“ dasselbe, der mitgliedstaatliche Teil unterfällt allerdings nicht Art. 216 Abs. 2 AEUV. Gegenüber dem Vertragspartner gibt es also eine völkerrechtliche Verantwortung von Union und Mitgliedstaaten, auch wo die Union allein kompetent ist. Ausnahme: es ist bereits völkervertragsrechtlich festgelegt, dass EU und Mitgliedstaaten bekannt geben sollen, wer wo kompetent ist, z.B. Art. 2 Satz 2 Annex IX UNCLOS ( http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/annex9.htm ). Die Bindungsfrage ist nicht unkompliziert, einen guten Überblick geben Vöneky/Beylage-Haarmann, in Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der EU, 85. EL 2016, Art. 216 Rn. 32-34. Der Versuch, aus einem Vertragsschluss der Union auf eine auch völkerrechtliche Bindung der Mitgliedstaaten zu schließen, wurde im Rahmen der WVRK II-Beratungen einmal mit einem speziellen „EU-Artikel“ versucht, ist aber an politischem Widerstand, auch weil die der Sowjetunion zugeneigten Staaten diese (damals EWG/EG) nicht als Völkerrechtssubjekt anerkennen wollten, gescheitert (bei Interesse: Art. 36bis WVRK II-Entwurf, hier, S. 43 des Dokuments: http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/commentaries/1_2_1982.pdf ).
Wie schön, endlich wieder ein Thema, das die Gemüter bewegt…. werfen wir ein paar staubige Rechtsüberlegungen drauf:
1) Nachdem die Frage ob EU-only oder mixed vom endgültigen Text des Abkommens abhängt, durfte die Kommission wohl auch bis jetzt warten, wie sie es einschätzt. Der Vorwurf des “kognitiven Rückschritts” (ich unterstelle jetzt mal eine intendierte negative Konnotation des Wortes “Rückschritt” – wenn man zu nah am Grill steht kann ein Schritt zurück ja auch mal ganz sinnvoll sein). Umgekehrt sollte man auch mal fragen, ob eigentlich die Mitgliedstaaten über Nizza und Lissabon so richtig wussten, was sie mit der GHP taten – wozu die ganzen Erweiterungen, wenn man sich am Ende an Verkehrsdienstleistungen, Strafrechtliche Bestimmungen zum Schutz geistigen Eigentums, Portfolioinvestitionen und anderes klammern will, um doch wieder das Erfordernis eines gemischten Abkommens zu rechtfertigen?
2) Gemischte Abkommen können obligatorisch oder fakultativ gemischt sein. Bei CETA und TTIP dürfte es sich für die MS bestenfalls um fakultativ gemischt handeln. Art. 216 I AEUV sollte für alle Bereiche eigentlich genügen. Ob Art. 3 II AEUV auch für eine umfassend ausschließliche Kompetenz reicht, wird der EuGH entscheiden. All dies war übrigens absehbar, und dass die Kommission nicht irgendwann den Showdown über die GHP suchen würde, schlichtweg naiv. Genauso wie die Einschätzung des BVerfG in der Lissabon-Entscheidung, mixity sei quasi das Musterbeispiel für eine pragmatisch-kooperative EU-Außenpolitik.
3) Im Übrigen kann auch ein EU-Only-Abkommen pragmatisch als mixed abgeschlossen werden. Insofern ist jederzeit eine Rückdelegation der ausschließlichen EU-Kompetenz auf die Mitgliedstaaten (allein) oder gemeinsam mit der EU möglich (s. Bsp. Übergangsregelungen für BITs der MS).
4) Wenn die Kommission EU-only vorschlägt (auf Basis 207 III iVm 3 II etc. AEUV), dann können die Mitgliedstaaten hiervon nur einstimmig abweichen (was sie tun müssten, wenn sie mixity haben wollen, weil das entweder einen Austausch der Rechtsgrundlagen oder eine Rückdelegation impliziert).
5) Der Hinweis auf die “Legitimationsbedürftigkeit” durch die nationalen Parlamente läuft ins Leere, entspricht aber einem zunehmenden “demokratischen Populismus”, der dem (wie auch immer “vermeintlichen”) Willen des Volkes stets eine höhere legitimatorische Kraft beimisst, als den nach den Regeln der Verfassung rechtmäßig herbeigeführten Entscheidungen. Über die soziologischen Querverbindungen zum sonstigen Populismus sollen sich andere Gedanken machen. Legitimation kann es m.E. nach nur “im Recht” und nicht gegen das Recht geben – von Legalität mal ganz zu schweigen. Und dass Radbruch und TTIP einfach nichts miteinander zu tun haben, sollte auch dem letzten Chlorhuhn klar sein. Ganz am Rande: die Gegnerschaft zu TTIP und CETA ist vor allem in Deutschland und Österreich so ausgeprägt. Im Rest der EU bei weitem nicht.
6) Die EU steht auch in der Handelspolitik derzeit am Scheideweg: wollen wir als Union der 28 noch handlungsfähig sein und mit einer Stimme sprechen, oder lassen wir uns von den Handelspartnern nach Lust und Laune auseinanderdividieren und stellen den Abschluss eines Abkommens am Ende unter den Vorbehalt der Zustimmung aller 28 Parlamente (plus ggfs. Volksabstimmungen)? Man mag es begrüßen, wenn es keine weiteren Handelsabkommen mehr gibt – aber dann soll die Entscheidung darüber doch bitte nach den bestehenden Regeln und nicht nach populistischen Idealen getroffen werden.
Ach so, noch eins: der Bundestag lädt zu solchen Fragen naturgemäß die Experten ein, die auch die richtige Auffassung vertreten. Dass CETA eventuell EU-only sein könnte, will dort niemand hören.
Dann bleibt ja doch noch etwas Demokratie übrig – aber wieder keine Honorar für Sie.
In der Tat wäre die Annahme, dass angesichts steigenden materiellen Umfangs und Bedeutung von Freihandelsabkommen die Kompetenzfrage ungeklärt bleiben wird, naiv. Doch läuft der juristische Showdown ja bereits im angesprochenen Verfahren. Damit fragt sich eher, woraus das Ungeschick erwächst, dieses nicht abzuwarten, sondern bereits vorher erneut umzuschwenken. Das Ungeschick bezieht sich dabei nicht auf die Kompetenzauslegung, sondern die politische Wirkung.
Das zeigt zugleich: es gibt eine Auseinandersetzung zwischen Unionsorganen (Rat und Kommission) sowie Mitgliedstaaten um eine Rechtsfrage, zu der unterschiedliche Auffassungen bestehen und denen ein unterschiedliches Abschlussverfahren folgt. Die Legitimationsfrage findet also im Rahmen des Rechts statt, sie wird “im Recht” geführt, gerade weil der Umfang der Legalität ungeklärt ist. Wie man nun bei dieser Sachlage zum Etikett “demokratischer Populismus” kommt, müssten Sie erklären. Kompetenzen delegieren Legitimation. Wird jede Auseinandersetzung über offene oder unklare Kompetenznormen sofort mit dem Bannsiegel des Populismus belegt, würde ich mir weniger Sorgen um den Ausgang der juristischen Entscheidung machen, sondern mehr um die Qualität des juristischen Diskurses.
Ich bezog mich schlicht auf Ihre Ausführungen: “Auf die derzeitige politische Lage in der Union im Allgemeinen und die Haltung eines Teils der Öffentlichkeit zum Freihandel mit einem Verweis auf eine formale Kompetenz – zugunsten der Kommission einmal angenommen, der EuGH entscheidet in Sachen Singapur in ihrem Sinn – und die sachliche Expertise hinzuweisen, ist ein kognitiver Rückschritt der Kommission in Sachen Responsivität gegenüber demokratischer Öffentlichkeit.”
“Demokratische Öffentlichkeit” findet eben auch nur in den Grenzen des Rechts (“formale Kompetenz”) statt oder verdient Gehör. 250.000 Demonstranten können die Kompetenzverteilung in der EU genauso wenig beeinflussen wie 150.000 Online-Eingaben (bei 500.000.000 Millionen Bürgern). Das Singapur-Gutachten abzuwarten scheint aus zeitlichen Gründen schwierig, wenn Herr Mächtig noch auf eine mündliche Verhandlung wartet, CETA aber unterschriftsreif ist.
#K. Nolte: Der Bundestag zahlt seinen Experten 150 Euro Aufwandsentschädigung plus Reisekosten, 100 Euro extra, wenn eine ausführliche schriftliche Ausarbeitung eingereicht wird. Wenn Sie dort sind, gibt es im Haushaltsausschuss Mineralwasser, sonst nichts. Hier geht es nicht um Honorar und nicht um irgendwelche Eitelkeiten, sondern darum, dass der BT nicht ergebnisoffen fragt. Wenn Sie meinen, dass das für die Demokratie besser ist…
Dann liegt wohl ein Missverständnis vor. Die Aussage bezieht sich auf die politische “Wirkebene”, nicht die rechtliche Auslegungsfrage. Ich wollte damit als grundsätzlicher Freihandelsbefürworter deutlich machen, dass es nach öffentlicher Zusage mitgliedsstaatlicher Ratifikation bei der derzeitigen Spannung klüger wäre, in dieser Sache nicht mehr, oder jedenfalls erst nach der EuGH-Entscheidung, wieder den Kurs zu wechseln.
Im Übrigen verzögert sich der CETA-Abschluss schon seit längerem. Die Investitionsschutznachverhandlungen waren auch politisch machbar, da soll es ein Zuwarten auf die EuGH-Entscheidung nun nicht mehr sein?
Mein Anliegen war zu zeigen, dass selbst bei unterstellter ausschließlicher Unionskompetenz ein Abstellen auf diese nicht helfen wird. Man könnte am Ende mit formal richtiger Auslegung als rechtlicher Sieger, aber politischer Verlierer dastehen (ohne Abkommen). Dass sehr wohl ein Teil der Bevölkerung hierfür ausreicht, zeigt das Schicksal des “ACTA-Abkommens” doch deutlich.
Der Beitrag sollte damit, um das nochmals klarzustellen, nicht die rechtliche Auslegungsfrage von der Befindlichkeit der Öffentlichkeit abhängig machen – das kann sie selbstverständlich nicht sein. Aber es könnte gerade hier angesichts des ACTA weit überschreitenden Ausmaßes öffentlicher Ablehnung ein Gebot politischer Klugheit sein, hier weitere Dinge mit in den Blick zu nehmen.
Sofern der Beitrag politische und rechtliche Ebene nicht klar genug differenzierte, hoffe ich das ausgeräumt zu haben.
Was ist eigentlich das Gegenteil von “demokratischem Populismus”?
Die Kompetenzkonzeption der EU ist zutiefst politisch – das zeigt, neben der Praxis, die Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV). Herrmann argumentiert, wie wenn sich die Kompetenz der Union aus einer harten Subsumtion ergeben würde.
@CH: „Hier geht es nicht um Honorar und nicht um irgendwelche Eitelkeiten, sondern darum, dass der BT nicht ergebnisoffen fragt. Wenn Sie meinen, dass das für die Demokratie besser ist…“
In der Demokratie, so wie ich sie mir vorstelle, verfolgen Politiker ihre Agenda, treffen in „Hinterzimmern“ ihre Abreden und inszenieren die Ergebnisse mit einem gewissen Sinn fürs Barocke in der Öffentlichkeit (und in einigen Sternstunden gibt es im Politikerleben einen ergebnisoffenen Diskurs). Das gilt grundsätzlich nicht nur für Bundestagsabgeordnete, sondern auch für Abgeordnete anderer Parlamente und für den größten Teil des Rests der Menschheit. Ich hätte gedacht, dass die Sachverständigen um ihre Rolle wüssten, die ihnen im Politikbetrieb zugedacht ist. Das Zitat von oben klingt aber ein wenig nach Larmoyanz.
Aus dem Wissenschaftsbetrieb sollten Sachverständige eigentlich wissen, dass es auch dort nicht immer mit der Ergebnisoffenheit weit her ist (Max Planck meinte, dass Theorien nicht widerlegt werden, sondern ihre Vertreter aussterben).
Von den Ausführungen von FW und CH zur Kompetenzverteilung bin ich (ironiefrei) beeindruckt. Gleichermaßen beeindruckt bin ich, welche Anstrengungen der Verfassungsgeber unternimmt, dem „nichtjuristischen“ EU-Bürger so etwas Irrelevantes wie Kompetenzregelungen in einer verständlichen Form darzubieten (braucht er nicht zu wissen, braucht er nicht zu verstehen).
@Chlorhuhn: so ist das mit der Demokratie, in der Tat. Aber dann ist die Einhelligkeit der in Anhörungen präsentierten Meinung(en) eben auch kein Beleg für deren Richtigkeit.
Meine Herren, meine Dame, wenn mir jetzt noch jemand erklären kann, wie man eine Diskussion über die Zuständigkeit für einen Vertrag führen kann, dessen Inhalte weitgehend unbekannt – weil geheim – sind, finde ich vielleicht zum Glauben an Ihren gesunden Menschenverstand zurück. Wenn nicht, fällt mir das etwas schwer.
Mir ist völlig schleierhaft, warum ein Vertrag über Freihandel geheim zu sein hat. Wenn nun die Kommission auch noch die Parlamente aushebeln will, dann MUSS man ja komplett misstrauisch werden. Es geht hier im Kern um die Frage, ob die Kommission den Bürgern ALLES untgerjubeln darf, was ihr so in den Sinn kommt.
Zu dieser Erkenntnis komme ich übrigens ganz ohne Experten und Gutachter.
#Demokrat: wenn Sie CETA meinen, da ist das Ding! (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/september/tradoc_152806.pdf). Wenn Sie TTIP meinen, den Vertrag gibt es ja noch nicht. Wenn Sie EU-Singapur meinen, voila: http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=961. Ich hoffe, das macht es Ihnen jetzt ein bisschen leichter. Im Übrigen kann man die Rechtsfragen zur Auslegung von art. 207, 3 Abs. 2 AEUV etc. auch abstrakt führen. Das hat die Wissenschaft auch schon seit 2009 (Vertrag von Lissabon) und davor zum Verfassungsvertrag gemacht, ohne dass es die heutigen Abkommen gab. Ein Vertrag über Freihandel muss auch gar nicht geheim sind, ist er auch nie, weil er immer ratifiziert werden muss, und die zuständigen Organe in der EU (Rat und Parlament) ihn hierfür selbstverständlich auch zu sehen bekommen (und – wie oben gezeigt – die Texte vorher auch veröffentlicht werden. Die Kommission will auch nicht “die Parlamente” aushebeln, sondern ist der Auffassung, dass bei einer EU-ausschließlichen Kompetenz eben nur das Europäische Parlament zuzustimmen hat. In diesem sitzen u.a. auch 96 deutsche Abgeordnete, die bislang ganz überwiegend für CETA, TTIP etc. waren. Im übrigen will auch nicht die Kommission den Bürgern irgendetwas “unterjubeln”. Das Mandat für die Verhandlungen erteilt der Rat, d.h. die Mitgliedstaaten mehrheitlich, über den Abschluss des Abkommens der Rat und das Parlament.
Ganz ohne Experten und Gutachter sollte man zu seinen Erkenntnissen manchmal eben auch nicht kommen.
Über Teile der Verhandlungen zu TTIP können Sie sich hier informieren: http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/documents-and-events/index_en.htm#_documents
“Willen des Volkes stets eine höhere legitimatorische Kraft beimisst, als den nach den Regeln der Verfassung rechtmäßig herbeigeführten Entscheidungen”
Das liegt daran, dass der Volkswille entscheidend ist in der Demokratie und nicht die Exekutive.
Da wo der Exekutive mehr Bedeutung beigemessen wird als dem Volkswillen, das nennt man dann nichtmehr Demokratie.
Da wären wir dann in der Oligarchie oder Exekutivherrschaft. Es gibt einen Grund für Gewaltenteilung und Demokratische Legitimation.
Diese sind in der Eu nicht gegeben und werden irgendwann zu einer Verselbständigung der Exekutive führen, bei dem Gesetz ist, was beschlossen und Durchgesetzt wurde (in dieser Reihenfolge, dh Exekutive schafft Recht, dazu ist sie aber nicht Befugt, sonst hieße sie ja Legislative …) Gesetze, die übrigens per se ohne Legitimation des Volkes in der Legislative landen, sind demokratisch unlegitim.
Noch dazu kommt, dass die Exekutive der Eu verstärkt die Tendenz aufweist auch ihre eigene Judikative zu sein, nach dem Motto, was wir machen wird schon richtig sein.
Man hat einfach gemerkt, dass das Volk Profit der Unternehmen auf Dauernde Kosten der Allgemeinheit nichtmehr legitimiert (solchen Parteien national abwählt) daher hat man mit der Eu eine Exekutive geschaffen, die ohne Einfluß des (mehr oder weniger legitimierten) Parlaments agiert, um national undurchsetzbare Fakten supranational durchzusetzen.
Ungeachtet der ganzen Rechtlichen Fragen, dürfte die Tendenz des Volkes zu diesen Abkommen klar sein, es wird aber ganz klar dagegen agiert von den Vertretern, und damit ist jede formelle legitimation sowieso undiskutabel, weil die reele legitimation weg ist.
Die Tatsache der geheimen Verhandlung stärkt halt das Misstrauen, wer kann ernsthaft erwarten, dass ein ganzer Kontinent einen Vertrag UNGESEHEN UNGELESEN und UNVERSTANDEN unterschreibt???