Deutscher Verfassungslegalismus zum Abgewöhnen
Wer sich angesichts der heutigen Entscheidung aus Karlsruhe verstört fragt, was das denn überhaupt alles soll, hat meine ganze Sympathie. Ist das OMT-Programm der Europäischen Zentralbank nun rechtswidrig oder nicht? Wird diese Frage nun in Luxemburg beantwortet oder in Karlsruhe? Und nach welchen Maßstäben? Und mit welchen Folgen? Und wann?
Das kann man wirklich alles niemandem mehr erklären.
Zunächst wollen wir aber mal eine wirklich epochale Neuigkeit festhalten, die dieser Tag und diese Entscheidung gebracht haben: Jetzt hat auch das Bundesverfassungsgericht, das einflussreichste und sendungsbewussteste unter den Verfassungsgerichten Europas, zum ersten Mal in Luxemburg um eine europarechtliche Vorabentscheidung angefragt. Der europäische Verfassungsgerichtsverbund, von dem BVerfG-Präsident Andreas Voßkuhle so gerne spricht, hat damit eine ganz neue Qualität erhalten. Zumal der Anlass für diese Premiere nicht, wie viele erwartet hatten, ein kleiner Fall von begrenzter öffentlicher Brisanz ist sondern das wohl wichtigste Verfahren dieses Jahrzehnts.
Damit kauft sich der Senat auch erst einmal ein Guthaben, das er gegen künftige Verdächtigungen, europafeindlich eingestellt zu sein, einsetzen kann. Wenn er, wovon ich jetzt mal ausgehe, am Mittwoch in zwei Wochen die Dreiprozenthürde fürs Europaparlament kippt, wird er auf dieses Guthaben zurückgreifen können.
Ich frage mich allerdings, wie weit es mit der Europafreundlichkeit dieser Entscheidung wirklich her ist, aber dazu später mehr.
Es geht um die Ankündigung der EZB vom 6. September 2012, notfalls unbegrenzt Staatsanleihen wackelnder Euro-Länder aufzukaufen und so deren Refinanzierungszinsen zu stabilisieren, auf dass nicht Spekulationen auf das Auseinanderbrechen der Eurozone zu einer Selffulfilling Prophecy werden können.
Der Zweite Senat will jetzt vom EuGH geklärt haben, ob diese Ankündigung mit den Kompetenzgrundlagen der EZB bzw. mit dem Verbot monetärer Haushaltshaltsfinanzierung vereinbar war.
Das klingt erst einmal plausibel. Schließlich ist der EuGH dazu da, zu klären, was die EU-Institutionen dürfen und was nicht. Aber auf welcher Basis und zu welchem Zweck will das Bundesverfassungsgericht diese Auskunft haben? Vielleicht liegt es an mir. Ich habe den ganzen Tag versucht, das zu verstehen, aber es gelingt mir nicht.
Klar wird, dass der Senat gern das OMT-Programm, so wie es jetzt beschaffen ist, für rechtswidrig erklären möchte, weil es findet, dass es jenseits dessen liegt, was der EZB erlaubt ist (ultra vires). Klar ist auch, dass er dann eigentlich zumindest mal einen Kläger bräuchte, der durch das Ultra-Vires-Handeln der EZB in seinen Freiheitsrechten verletzt ist. Klar ist weiter, dass es hier eigentlich darum geht, dass die Kläger ihre demokratischen Gestaltungsrechte als Wähler bzw. Abgeordnete des deutschen Bundestags verteidigen wollen und nicht ihre Freiheitsrechte. Klar ist schließlich, dass hier nicht Bundestag und Bundesregierung irgendwelche Kompetenzen verlagert haben, die die demokratischen Rechte der Kläger aushöhlen, sondern dass die EZB sich höchstens selber welche angemaßt hatte.
Unklar ist, wie das alles zueinander passt.
Das Ergebnis scheint jedenfalls zu sein, dass man künftig auch Kompetenzüberschreitungen der EU in Karlsruhe angreifen kann, die einen überhaupt nichts angehen, außer dass man halt wahlberechtigter Bürger eines Landes ist, auf dessen Kosten diese Kompetenzüberschreitung geht. Und das in Form einer Klage gegen Bundestag und/oder Bundesregierung, die dann verpflichtet werden sollen, dagegen irgendwas zu unternehmen, was genau, das weiß kein Mensch.
Das kann doch alles gar nicht wahr sein. Damit wollen wir Europa von den Vorzügen des deutschen Verfassungslegalismus überzeugen? Na, viel Spaß damit.
Sehr zur Lektüre empfohlen seien hier wieder mal die Minderheitenvoten von Gertrude Lübbe-Wolff und Michael Gerhardt, die dieses halsbrecherische Jura mit aller gebotenen Schärfe attackieren. Vor allem Lübbe-Wolff läuft in ihrem wohl letzten und denkwürdigsten von vielen denkwürdigen Minderheitenvoten zu unglaublicher Form auf. Wörtlich zitiert sei hier ihr Ratschlag an die Senatsmehrheit, sich …
auf große Wüstenwanderungen, die zu keiner Quelle führen, gar nicht erst schicken (zu) lassen
Wie wird nun der EuGH mit den Fragen des BVerfG umgehen? Zunächst könnte er sich auf den Standpunkt stellen, dass etwas, was rechtlich gar nicht existiert, auch nicht rechtswidrig sein kann. Der OMT-Beschluss ist ja zunächst nicht mehr als eine bloße Ankündigung, die überhaupt keine Rechtswirkung entfaltet. Der Senat sieht darin kein Problem: Schließlich kann auch eine bloße Ankündigung schon massive Folgen haben, und dagegen sei vorbeugender Rechtsschutz geboten. Aber das kann der EuGH ganz anders sehen.
Für diesen Fall hat der Senat hilfsweise abstrakt gefragt, ob die maßgeblichen Artikel im AEUV so zu verstehen sind, dass sie einem unbegrenzten Ankauf von Staatsanleihen, wie im OMT-Beschluss angekündigt, entgegen stünden.
Mal unterstellt, der EuGH zieht sich nicht dadurch aus der Affäre, dass er diese Frage für hypothetisch und damit unzulässig erklärt – was passiert, wenn der EuGH diese Frage verneint und dem BVerfG verweigert, was es für sein Ultra-Vires-Urteil braucht? Wird dann der Senat diese Antwort aus Luxemburg akzeptieren und sich eines Besseren belehren lassen, nach dem Motto: wir haben an zuständiger Stelle nachgefragt und Antwort erhalten, und was wir für ultra vires gehalten haben, ist in Wahrheit infra vires?
Da wäre ich nicht sehr zuversichtlich. Denn wenn der EuGH dem Senat keine Auslegung der Kompetenzen und/oder des Programms anbietet, die ihn insoweit zufriedenstellt, kann er sich doch immer noch die Indentitätskontrolle zurückziehen:
Eine Verletzung der Verfassungsidentität des Grundgesetzes durch den OMT-Beschluss käme in Betracht, wenn hierdurch ein Mechanismus begründet würde, der auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen Dritter mit schwerkalkulierbaren Folgewirkungen hinausliefe (…), so dass aufgrund dieses Mechanismus der Deutsche Bundestag nicht „Herr seiner Beschlüsse“ bliebe und sein Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben könnte (…). Ob dies der Fall ist, ist abhängig von der Beachtung des der Europäischen Zentralbank übertragenen Mandates und dem Inhalt und der Reichweite des unter Beachtung dieses Mandates primärrechtskonform ausgelegten OMT-Beschlusses. Hierüber wird der Senat auf der Basis der Beantwortung der Vorlagefragen zu entscheiden haben.
Für die Zukunft des Euro dürfte das ganze ohnehin vorerst wenig Relevanz entfalten, was auch die kaum messbare Reaktion der Märkte auf diese Entscheidung erklären dürfte. Der EuGH wird sich Zeit lassen. Und dann muss wieder Karlsruhe in der Hauptsache entscheiden. Inzwischen vergehen Jahre. Und bis dann das Urteil kommt, ist die Frage, ob das OMT-Programm nun rechtmäßig war oder nicht, hoffentlich nur noch von historischem Interesse.
In der Begründung knarzt es an allen Ecken und Enden und man fragt sich, ob das Fundament des Beschlusses wirklich so wenig tragfähig sein kann. Der Wille, hier dem EuGH “mal den Ball zuzuspielen”, war wohl einfach zu stark.
Zwar wird behauptet, aber nicht im Ansatz wird erklärt, warum die Vorlage entscheidungserheblich sein soll, denn es wird ja nicht gesagt wie man verfährt, wenn der EuGH sich nicht der verfassungsgerichtlichen Auslegung des Unionsrechts (sic!) anschließt oder die Sache für unzulässig hält (was ja angesichts der verfassungsgerichtlichen Logik zur Rügefähigkeit von Ultra vires Akten und der ansonsten entgrenzten Überprüfung aller Rechtsakte naheliegend wäre). Es ist auch unklar, ob und wie die verfassungsrechtliche Frage, ob ein Ultra vires vorliegt, von der Entscheidung des Gerichtshofs abhängen kann (der ja wie seit Honeywell bekannt ist, selbst Ultra vires handeln kann). Staunen.
Also ehrlich gesagt, mich überzeugt das auch nicht alles so besonders. Das ist eine sehr merkwürdige Entscheidung. Und wenn ich das Votum von Lübbe-Wolff lese, dann weiß ich, was mir in den nächsten Jahren fehlen wird. By the way: Kann mich jemand aufklären, wen die SPD als Nachfolger/in im Ärmel hat? Der immer mal wieder genannte Blog-Mit-Autor wird ja wohl als Prozessvertreter des Bundesrats in Sachen NPD-Verbot für den Zweiten Senat nicht ernsthaft in Betracht kommen, oder?
Correct me if I’m wrong, aber wenn das Grundproblem mögliche Kompetenzanmaßung der ECB ist, und für sowas der EuGH zuständig ist, wäe es dann nicht besser gewesen wenn das Verfassungsgericht sich für unzuständig erklärt hätte und die Kläger zum EuGH geschickt hätte?
Und vorallem, wenn der EuGH das Verfassungsgericht für nicht zuständig hält, kann er das dann in das Gutachten schreiben?
Als ich das heute in den Nachrichten sah, dachte ich so bei mir “Hoffentlich schreibt der Verfassungsblog was dazu”
Herzlichen Dank :)
Hier wird ja (mal wieder) sehr beflissen gegen die Rügefähigkeit von Ultra-Vires-Akten (insbesondere im Wege der Quasi-Popularklage) argumentiert. Wie man dazu steht, ist wohl letztlich eine Frage des eigenen europapolitischen Glaubensbekenntnisses. Ich kann mir die Haltung, Kompetenzüberschreitungen der Unionsebene zumindest stillschweigend zu akzeptieren und Klagemöglichkeiten gegen diese möglichst eindämmen zu wollen, rational jedenfalls nicht anders erklären. Noch weniger verstehe ich, warum das Beharren auf einer effektiven Kontrolle der Einhaltung der Kompetenzordnung “europafeindlich” sein soll, wie der Autor offenbar meint.
@Neuköllner: So habe ich die klugen Äußerungen des “Autors” aka Max nicht verstanden.
Der EuGH wird kaum umhinkommen, sich mit den Fragen des Bundesverfassungsgerichts zu befassen:
Beschluss ist Beschluss. Auch rechtlich unverbindliche oder (noch) nicht umgesetzte Handlungen von Unionsorganen sind nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH tauglicher Gegenstand einer Vorabentscheidung.
Ob eine Vorabentscheidung erforderlich ist oder nicht ist auch erst einmal allein Sache des Bundesverfassungsgerichts. Dass die Frage sich im Rahmen eines sehr wackeligen rechtlichen Gebildes stellt, macht sie noch nicht “rein hypothetisch”.
Sonst: Schade, dass die beiden dienstältesten Richter ihre Kollegen nicht überzeugen konnten.
Über informierte Mutmaßungen zu den Nachfolgern von RinBVerfG, PräsBGH und PräsinBVerwG würde ich mich auch freuen.
Bevor jetzt über einen Herausgeber des Blogs als künftigen Richter spekuliert wird, sollte lieber jemand ausrechnen, bis wann der EuGH “liefern” muss, damit der Senat in der Sache überhaupt noch beschlussfähig ist.
Nun, die Senatsmehrheit hatte keinen Anlass, gerade in diesem Beschluss ausführlich die Zulässigkeit zu begründen, da sie im Wesentlichen die Maßstäbe anwendet, die sie in vergangenen Urteilen aufgestellt hat (und auf diese verweist).
Ich teile die Einschätzung, dass die Rechtsprechung zur Zulässigkeit dogmatisch unsauber ist. Ich teile aber nicht die Einschätzung, das BVerfG würde sich damit Kompetenzen anmaßen, die ihm nicht zustehen. Aus dem Grundgesetz ließe sich zwanglos herleiten, dass jede übertragene Hoheitsgewalt an den Grundrechten des Grundgesetzes gemessen würde. Um das nicht zu tun, werden gedankliche Verrenkungen nötig, die weitere Verrenkungen nach sich ziehen. Die Idee aus dem Maastricht-Urteil, die Zulässigkeit gerade aus Art. 38 GG herzuleiten, ist in der Tat weit hergeholt. Mich überzeugt vielmehr das Argument von Murswiek, dass für die ultra-vires-Kontrolle von Akten, die geeignet sind, die Demokratie und Staatlichkeit Deutschlands zu beeinträchtigen, die Beschwerdebefugnis aus Art. 20 Abs. 4 GG abzuleiten ist. Ob man aber nun den Weg über Art. 20 Abs. 4 GG geht oder über Art. 38 GG: Dass eine Kompetenzüberschreitung auch der supranationalen Rechtsträger geprüft werden kann, auf welche deutsche Staatsgewalt übertragen ist, liegt in beiden Fällen auf der Hand.
Warum die Vorlage? Wenn es für das Ergebnis der ultra-vires-Kontrolle darauf ankommt, welche Auslegung dem Europäischen Recht gegeben wird, muss das BVerfG vorlegen, weil ihm eine eigene Auslegung (wenn kein acte claire vorliegt) nicht zusteht. Wenn der Rechtsakt z.B. nach Europarecht nichtig ist, ist die Kontrolle am Maßstab des Art. 79 Abs. 3 GG entbehrlich. Wenn er einschränkend so auszulegen ist, dass er dem Maßstab des Art. 79 Abs. 3 GG noch genügt, muss das BVerfG die Unanwendbarkeit nicht feststellen. Die Vorlage ist deshalb der vom Standpunkt der Senatsmehrheit saubere Weg.
@H.M.: Was machen Sie denn mit den Anträgen im Organstreitverfahren bei Murswieks Lösung über Art. 20 Abs. 4 GG?
(nur so: “Dogmatisch unsauber” sagen wirklich nur Doktoranden)
@”Aufmerksamer Leser”: Für den Organstreit braucht man nicht den Katalog des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a, da alle Rechte der in Nr. 1 genannten Organe geschützt sind. Wenn ein Übergriff in die Kompetenzen des Organs durch ultra-vires-Akt gerügt wird, sehe ich keine Schwierigkeiten bei der Antragsbefugnis für die Kontrolle von Hoheitsakten, bei denen sogar jedermann die Verfassungsbeschwerde offensteht.
H.M.: Wenn Sie die relevanten Rechte aus 20 Abs. 4 GG holen, haben Organe (um die geht es im Organstreit) keine Antragsbefugnis. Darauf wollte ich hinweisen. Das macht es in den Augen (fast) aller unsinnig, mit Art. 20 Abs. 4 GG zu argumentieren, denn dann könnte ausgerechnet der Deutsche Bundestag die demokratische Dimension des Problems nicht mehr in Karlsruhe vertreten.
„Gegenstand der Vorlagefragen ist insbesondere, ob der OMT-Beschluss mit dem Primärrecht der Europäischen Union vereinbar ist. Nach Auffassung des Senats sprechen gewichtige Gründe dafür, dass er über das Mandat der Europäischen Zentralbank für die Währungspolitik hinausgeht und damit in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten übergreift sowie gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstößt.“
Das Mandat der EZB ist durch die Verträge und mit dem PROTOKOLL ÜBER DIE SATZUNG DES EUROPÄISCHEN SYSTEMS DER ZENTRALBANKEN UND DER EUROPÄISCHEN ZENTRALBANK der Mitgliedstaaten bestimmt.
Im Artikel 21.1. dieser Satzung ist zwar formuliert, dass
„Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten bei der EZB oder den nationalen Zentralbanken für Organe oder Einrichtungen der Gemeinschaft, Zentralregierungen, regionale oder lokale Gebiets-körperschaften oder andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, sonstige Einrichtungen des öf-fentlichen Rechts oder öffentliche Unternehmen der Mitgliedstaaten ebenso verboten wie der un-mittelbare Erwerb von Schuldtiteln von diesen durch die EZB oder die nationalen Zentralbanken.“
Formuliert ist aber auch in Artikel 21.2. dieser Satzung:
„Die EZB und die nationalen Zentralbanken können als Fiskalagent für die in Artikel 21.1 bezeichne-ten Stellen tätig werden“.
Und im Artikel 18.1 dieser Satzung.:
“Zur Erreichung der Ziele des ESZB und zur Erfüllung seiner Aufgaben können die EZB und die nationalen Zentralbanken . . .
— Kreditgeschäfte mit Kreditinstituten und anderen Marktteilnehmern abschließen, wobei für die Darlehen ausreichende Sicherheiten zu stellen sind.”
Wohl mit dem Verständnis, dass eine Staatsfinanzierung dem Staat ermöglichen soll, wieder Teilnehmer am Finanzmarktsein sein zu können.
Dem EUGH wurde zwar die Kompetenz (die Zuständigkeit) zugeordnet, die Vorlagefragen zu beantworten. Aber die Fähigkeit (Kompetenz), verstehen und wissen zu können, was die Ver-tragsschließenden einheitlich (z.B. mit OMT-Beschluss) gemeint und gewollt hatten, eine solche Kompetenz kann auch dem EUGH nicht zugeordnet werden. Jedenfalls haben die Vertragsschließenden nicht gewollt und wollen es auch heute nicht, dass andere bestimmen, was sie gemeint und gewollt haben und wollen.
H.M. weist darauf hin, um was es bei der Beurteilung der Beschwerde/Antragstellung durch das BVerfG geht:
„Aus dem Grundgesetz ließe sich zwanglos herleiten, dass jede übertragene Hoheitsgewalt an den Grundrechten des Grundgesetzes gemessen würde.“
Also es geht nicht um die Auslegung von Verträgen, sondern ob Verträge, mit denen Hoheitsgewalt abgegeben wurde (wird), „Verfassungsidentität“ verletzen oder nicht.
Die Bundesrepublik wollte mit Bezug auf Art. 88 Satz 2 GG den Euro (die Währungsunion), mit der Folge,
„daß Garant dieses Geldes nicht mehr der deutsche Staat und die in Deutschland vorhandene Wirtschaftskraft sind. Dieser nationale Garant wird vielmehr durch die Teilnehmerländer an der Währungsunion und die ihnen zugehörenden Volkswirtschaften ersetzt.“
Und aber auch, dass:
„d) Soweit Art. 109j Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 107 und Art. 108 EGV die “rechtliche Konvergenz” (vgl. Deutsche Bundesbank, InfBrief zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Nr. 10, Februar 1998, S. 3) von EZB und nationalen Zentralbanken fordert und insbesondere deren rechtlich gesicherte Unabhängigkeit zur Bedingung der Währungsunion macht, enthält auch diese Vorschrift primär einen Prüfungs- und Gewährleistungsauftrag an die Bundesregierung und das Parlament, das die Fortentwicklung der Währungsunion politisch zu begleiten und zu verantworten hat.“ BVerfG, 2 BvR 1877/97 vom 31.3.1998, Absatz-Nr. (1 – 101), – aus Absatz 95,96
Beantwortet werden muss: Begleit(et)en sie den OMT-Beschluss so verantwortungsvoll, dass „Verfassungsidentität nicht verletzt wurde (wird)?
[…] Punkt übersieht auch das lesenswerte Sondervotum von Gertrude Lübbe-Wolff. Es stimmt, dass Karlsruhe sich auf eine Wüstenwanderung begab, zu der es besser nicht […]
[…] braucht sich derzeit über einen Mangel an Herausforderern nicht zu beklagen. Noch vor dem Ultimatum in Vorlagegestalt des deutschen Bundesverfassungsgerichts letzte Woche hat der britische Supreme Court ein […]
[…] Rights & Seitlinger, Jeremy F. Alles Urteile, die seit 2010 ergangen sind. Dazu dieses Jahr die Vorlage des Bundesverfassungsgerichts an den EuGH im OMT-Beschluss. Wenn man bedenkt, dass es nicht lange her ist, dass sich zahlreiche nationale Verfassungsgerichte […]