Die Verfolgung der Rohingya in Myanmar – Ein Fall für den internationalen Strafgerichtshof?

Die Geschichte der Rohingya in Myanmar ist eine Geschichte der Verfolgung und Diskriminierung. Obwohl sich die muslimische Volksgruppe vor über einem Jahrtausend in dem überwiegend buddhistischen Land angesiedelt hat, werden ihre circa 1,1 Millionen Angehörigen bis heute nicht als Staatsbürger anerkannt. Das burmesische Staatsangehörigkeitsrecht von 1982 verlangt für die Beantragung der Staatsbürgerschaft, dass die familiäre Linie auf burmesischen Territorium bis in das Jahr 1823, ein Jahr vor Beginn der britischen Kolonialherrschaft, dokumentiert werden kann – Anforderungen, die praktisch kaum erfüllbar sind.

Als faktisch Staatenlose werden die Rohingya alltäglich in ihren Grund- und Menschenrechten verletzt und systematisch ausgegrenzt. Eingeschränkt im Zugang zu Land, Fischgebieten, Krediten und Arbeitsstellen, leidet die muslimische Minderheit unter chronischer Armut. Auch die Zulassung zum Universitätsstudium sowie zu Berufsausbildungen bleibt ihnen versperrt. Aufgrund der schlechten Gesundheitsversorgung ist die Mütter- und Säuglingssterblichkeit in Familien der Rohingya höher als in übrigen Landesteilen. Die burmesischen Behörden bezeichnen Angehörige der Volksgruppe als „Bengalis“ und weigern sich, den Namen der Rohingya zu verwenden. Der UN-Hochkommissar für Menschenrechte und zahlreiche Nichtregierungsorganisationen haben seit Jahren wiederholt auf die menschenrechtswidrigen Lebensbedingungen aufmerksam gemacht.

“Widespread, systematic and shockingly brutal attacks”

Doch seit August 2017 hat die Verfolgung der Rohingya präzedenzlose Ausmaße angenommen. Auslöser war der Angriff von etwa 200 militanten Rohingya auf einen Grenzposten der Armee nahe der Stadt Maungdaw im Bundesstaat Rakhine, im Zuge dessen neun Polizisten getötet worden sein sollen. Die Antwort des Militärs war ein großflächiger Gegenschlag, welcher sich über die mutmaßlichen Angreifer hinaus seither auch in massivem Maße gegen die Zivilbevölkerung richtet. Mehr als 640.000 Rohingya sind in das benachbarte Bangladesch geflüchtet. Viele andere, deren Zahl noch unbekannt ist, wurden festgenommen, getötet, oder sind auf der Flucht gestorben. Das UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge spricht bereits von der am schnellsten wachsende Flüchtlingskrise weltweit. Bei nahezu 60 Prozent der Flüchtlinge soll es sich um Kinder handeln, von denen viele im Zuge der Vertreibung von ihren Familien getrennt wurden. Unzählige Frauen und Mädchen sind Opfer sexueller Gewalt geworden. Überlebende, die in den Flüchtlingslagern in Bangladesch befragt wurden, berichten von schweren sexuellen Misshandlungen, Gruppenvergewaltigungen, erzwungener Nacktheit und sexueller Sklaverei. Auch vor Säuglingen und Kleinkindern sollen die Angreifer nicht Halt gemacht haben. Hunderte Dörfer, Schulen und Moscheen wurden in Brand gesteckt und zerstört. Verschiedene Stellen berichten zudem, dass entlang der Grenze zwischen dem westlichen Bundesstaat Rakhine und Bangladesch Landminen verlegt wurden, welche die Rohingya an der Rückkehr nach Rakhine hindern sollen.

Ungeachtet der desaströsen humanitären Lage wurde bislang nur dem Welternährungsprogramm gestattet, in begrenztem Maße in den betroffenen burmesischen Gebieten zu operieren. Im Übrigen verweigert Myanmar UN-Experten die Einreise und hindert sie daran, vor Ort Hilfe zu leisten, die Situation zu untersuchen und die Einhaltung der Menschenrechte zu überwachen.

Verantwortlichkeit der burmesischen Führung?

Menschenrechtsorganisationen wie Amnesty International und Human Rights Watch werfen der burmesischen Führung eine zielgerichtete und systematische Gewaltkampagne mit dem Ziel der ethnischen Säuberung vor. Said Raad al-Hussein, UN-Hochkommissar für Menschenrechte, berichtet von „widespread, systematic and shockingly brutal attacks against the Rohingya community by the Myanmar security forces, acting at times in concert with local militia“. Das Militär hat im Dezember erstmals die Mitschuld an der unrechtmäßigen Tötung von zehn Rohingya eingeräumt, nachdem es zuvor sämtliche Vorwürfe der Beteiligung an Menschenrechtsverletzungen zurückgewiesen hatte. Die zehn Männer seien unmittelbar nach dem Angriff der militanten Rohingya auf die burmesischen Grenzposten festgenommen, verhört und anschließend exekutiert worden. Im Übrigen leugnet das Militär jegliche Beteiliung an der Tötung von Zivilisten und rechtfertigt die Gewaltmaßnahmen als Anti-Terror-Maßnahmen gegen die Arakan Rohingya Salvation Army (ARSA), welche es als terroristische Vereinigung bezeichnet.

Die burmesische Regierung, die von der NLD-Partei unter dem Vorsitz von Aung San Suu Kyi angeführt wird, hat sich angesichts der massiven Menschenrechtsverletzungen bisher weitestgehend passiv verhalten. Der Friedensnobelpreisträgerin Suu Kyi, die einst in aller Welt Hoffnungen auf einen friedlichen und demokratischen Wandel in Myanmar geweckt hatte, wird vorgeworfen, die Verfolgung der Rohingya seit Jahren zu ignorieren. Seit der Gewalteskalation im August 2017 vermeidet Suu Kyi öffentliche Stellungnahmen zu der Frage. Auch an der UN-Generalversammlung im vergangenen September hat sie nicht teilgenommen. Bislang hat die Staatsrätin auch keinerlei Bemühungen zur Reform der diskriminierenden Gesetzeslage zu Lasten der Rohingya gezeigt. All diese Vorwürfe belasten das Ansehen der ehemaligen Hoffnungsträgerin schwer und legen eine Mitschuld an den Menschenrechtsverletzungen nahe.

Suu Kyis Rolle in dem Konflikt ist jedoch umstritten. Als Außenministerin und de facto Regierungschefin hat sie zwar beachtliches politisches Gewicht. Ihre Machtposition ist dennoch fragil. Innerhalb des politischen Systems von Myanmar hat Suu Kyi keine unmittelbare Kontrolle über das Militär, dem seit dem Übergang von der Militärherrschaft zu einem demokratischen System im Jahr 2010 die Zuständigkeitsbereiche der Innenpolitik, Verteidigung und Grenzkontrolle obliegen. Die Armeeführung hat zudem das Recht, im Fall der Bedrohung der Sicherheitslage die Regierung abzusetzen. Ob Suu Kyi sich demnach aus Überzeugung oder aus politischem Kalkül bedeckt hält, ist eine Frage, die erst durch eine unabhängige strafrechtliche Untersuchung geklärt werden kann. Selbiges gilt für die Feststellung des Ausmaßes der Verantwortlichkeit des Militärs. Entsprechend drängen Menschenrechtsorganisationen und der UN-Hochkommissar für Menschenrechte darauf, dass der UN-Sicherheitsrat die Frage an den internationalen Strafgerichtshof übergibt.

Maßnahmen des UN-Menschenrechtsrates und des UN-Sicherheitsrates

Am 6. November 2017 hat der Präsident des UN-Sicherheitsrates, Sebastiano Cardi, im Namen des Gremiums ein Ende des „excessive use of military force in Rakhine State“ gefordert (S/PRST/2017/22). Die Regierung Myanmars wird dazu aufgerufen, nationalen und internationalen Medien ungehinderten und sicheren Zugang zum Bundesstaat Rhakine zu gewähren. Der UN-Generalsekretär wird gebeten, die Einsetzung eines Sonderberaters zu Myanmar zu erwägen. Die Sicherheitsratsmitglieder fordern in der Erklärung zudem die Durchführung transparenter Untersuchungen zu den Vorwürfen der Menschenrechtsverletzungen.

Vor allem auf Drängen von Saudi-Arabien und Bangladesch hat einen Monat später auch der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen am 5. Dezember 2017 eine Sondersitzung zur Verfolgung und Vertreibung der Rohingya einberufen. Die Mitglieder des Gremiums haben mit großer Mehrheit die „alleged systematic and gross violations of human rights and abuses … against persons belonging to the Rohingya Muslim community and other minorities, including women and children” verurteilt und den vollen und ungehinderten Zugang für internationale Ermittler sowie humanitäre Hilfe verlangt (A/HRC/RES/S-27/1). 33 der Ratsmitglieder, einschließlich aller EU-Staaten, stimmten für die Resolution, neun Staaten enthielten sich. Drei Staaten – Burundi, Philippinen und China – stimmten dagegen. Ungeachtet der Feststellung, die schweren Menschenrechtsverletzungen würden „the very likely commission of crimes against humanity“ indizieren, hat sich jedoch auch der Menschenrechtsrat mit Erwägungen zu einer möglichen strafrechtlichen Aufarbeitung durch den IStGH zurückgehalten.

Materieller Zuständigkeitsbereich des IStGH

Daran, dass der materielle Zuständigkeitsbereich des IStGHs eröffnet ist, dürften angesichts der vorgeworfenen Gräueltaten keine Zweifel bestehen. In Betracht kommen vorliegend das Verbrechen des Völkermords, Verbrechen gegen die Menschlichkeit sowie Kriegsverbrechen, welche jeweils gemäß Art. 5 Abs. 1 Rom-Statut der Gerichtsbarkeit des Gerichtshofs unterliegen.

Bedenken bestehen nach bisheriger Lagebeurteilung allein hinsichtlich des Vorwurfs der Kriegsverbrechen, da noch nicht abschließend beurteilt werden kann, ob sich der Bundesstaat Rakhine im Zustand eines bewaffneten Konflikts befindet. Eine inner- oder zwischenstaatliche bewaffnete Auseinandersetzung wäre aber die Voraussetzung für den Tatbestand des Kriegsverbrechens. Aktuell stellt sich die Situation so dar, dass nur eine Partei – das burmesische Militär – hinreichend organisiert und bewaffnet ist, um koordinierte Kampfhandlungen durchzuführen.

Die Begehung von Völkermorden sowie Verbrechen gegen die Menschlichkeit ist hingegen nicht an das Vorliegen eines bewaffneten Konflikts gekoppelt. Der Tatbestand der Verbrechen gegen die Menschlichkeit erfordert jedoch die Verknüpfung der einzelnen Tathandlungen mit einem ausgedehnten oder systematischen Angriff gegen die Zivilbevölkerung, Art. 7 Abs. 1 Rom-Statut. Hinweise, dass einzelne Dörfer der Rohingya vor Beginn der Angriffe von lokalen Behörden gewarnt worden seien, deuten daraufhin hin, dass die Übergriffe geplant waren. Auch die methodische Vergleichbarkeit, die enge zeitliche und räumliche Nähe der Taten und die übereinstimmende Zielgruppe legen einen gemeinsamen organisatorischen Hintergrund nahe. Pramila Pratten, die UN-Sonderbeauftragte zu sexueller Gewalt in bewaffneten Konflikten, geht beispielsweise davon aus, dass die exzessive sexuelle Gewalt in der Region gezielt als ein “tool of dehumanization and collective punishment” eingesetzt wurde.

Im Hinblick auf den Vorwurf des Völkermordes bedarf es wiederum des Nachweises, dass Handlungen in der Absicht begangen werden, „eine nationale, ethnische, rassische oder religiöse Gruppe als solche ganz oder teilweise zu zerstören“. Die Handlungen dürften sich demnach nicht gegen die Zivilbevölkerung im Allgemeinen richten, sondern müssten gerade Angehörige der Rohingya aufgrund ihrer Gruppenzugehörigkeit betreffen. Dies zu beurteilen, ist freilich allein auf der Grundlage einer umfassenden Beweissammlung möglich. Nichtsdestotrotz wird gegenwärtig und insbesondere vor dem Hintergrund der jahrelangen rechtlichen und faktischen Diskriminierung und Marginalisierung der muslimischen Minderheit nicht ausgeschlossen, dass die aktuelle Situation Merkmale eines Völkermordes aufweist. So geht auch der UN-Menschenrechtskommissar von glaubhaften Indizien aus „that these violent campaigns have targeted Rohingyas because they are Rohingyas – on an ethnic or religious basis, and possibly on both grounds”.

Prozessuale Hürden

Ungeachtet der schweren Vorwürfe gegen das burmesische Regime ist es jedoch derzeit überaus fraglich, ob es zu einer strafrechtlichen Verfolgung durch den IStGH kommen wird. Aufgrund des Komplementaritätsprinzips darf der IStGH zunächst nur dann tätig werden, wenn der Staat, der die Gerichtsbarkeit über die fragliche Sache hat, nicht willens oder nicht in der Lage dazu ist, die Stafverfolgung ernsthaft durchzuführen (Art. 17 Abs. 1 lit. a Rom-Statut). Das beschriebene Stillschweigen der Regierung zu den Vorwürfen als auch die fehlende Bereitschaft des Militärs, das Ausmaß und die Schwere der Verbrechen anzuerkennen sowie eigene Verantwortlichkeiten einzuräumen, deuten daraufhin, dass von Seiten des burmesischen Staates kein ernstzunehmender Willen existiert, eine umfassende und glaubwürdige Untersuchung anzustrengen. Hinzu kommt, dass die Rohingya als staatenlose Minderheit keinerlei Zugang zum nationalen Rechtssystem haben und ihnen somit jeglicher nationale Rechtsschutz verwehrt bleibt. Nationale Strafverfolgungsmaßnahmen, die einer Investigation durch den IStGH entgegenstehen könnten, sind folglich kaum zu erwarten

Ähnlich wie aktuell im Fall von Syrien könnte sich jedoch als echte Verfahrenshürde erweisen, dass Myanmar kein Vertragsstaat des Römischen Statuts ist. Es mangelt somit grundlegend an der Zuständigkeit des IStGH. Gemäß Art. 13 lit. b) Rom-Statut könnte die Situation allein durch eine Entscheidung des UN-Sicherheitsrates an den Gerichtshof verwiesen werden. Für einen derartigen Beschluss, welcher bereits in den Verfahren zu Libyen und Darfur die Zuständigkeit des Gerichtshofes begründet hat, bedarf es gem. Art. 27 Abs. 3 der UN-Charta der Zustimmung von neun Mitgliedern des Gremiums einschließlich sämtlicher Veto-Mächte.

Als größtes Hindernis könnten sich indes die ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat China und Russland erweisen. Die Gegenstimme Chinas erscheint fast sicher, nachdem sich der Staat bereits im Menschenrechtsrat gegen den Appell an Myanmar gewendet hat. Die zu erwartende Blockadehaltung der beiden Staaten macht den Verweis der Situation an den IStGH nach derzeitiger Einschätzung unwahrscheinlich. Diese Zwangslage unterstreicht einmal mehr die Relevanz des Vorschlages des damaligen französischen Präsidenten Francois Hollande aus dem Jahr 2013, auf das Vetorecht im Falle schwerster Gewalttaten zu verzichten.

Ohne einen entsprechenden Beschluss des Sicherheitsrates kann im Übrigen auch die Anklagebehörde kein Ermittlungsverfahren einleiten, welche gemäß Art. 15 Abs. 1 Rom-Statut nur über der Gerichtsbarkeit des Gerichtshofs unterliegende Verbrechen durchgeführt werden dürfen.

Auswege aus der Untätigkeit: multi- und bilaterale Maßnahmen

Doch auch, wenn die aktuellen politischen Koordinaten konzertierte, internationale Maßnahmen verhindern, können einzelne Staaten auf multi- oder bilateraler Ebene etwas gegen die Verfolgung der Rohingya unternehmen. Als nicht-militärische Maßnahmen kommen beispielsweise Wirtschaftssanktionen, Kürzungen von Entwicklungshilfegeldern oder Reisesperren gegen verantwortliche Generäle und Regierungsmitglieder in Betracht. Zusätzlich sollten bilaterale Militärkooperationen ausgesetzt werden. Zu diesem Schritt haben sich die USA und Großbritannien im September 2017 entschlossen; die australische Regierung setzt ihr Militärprogramm mit dem burmesischen Staat hingegen ungeachtet internationaler Kritik fort.

Nicht zuletzt wäre eine Verfolgung der Straftaten auf der Grundlage des deutschen Völkerstrafgesetzbuches denkbar. Durch das Gesetz wurde das deutsche Strafrecht im Jahr 2002 an die Regelungen des Römischen Statuts angepasst, sodass Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und Völkermord auch hierzulande angeklagt werden können. Denn gemäß § 1 des Völkerstrafgesetzbuches unterliegen die genannten Tatbestände dem Weltrechtsgrundsatz, wonach die Strafbarkeit nach deutschem Recht unabhängig davon besteht, von wem, gegen wen und wo eine Straftat begangen wurde. Erfasst werden Straftaten mit anderen Worten auch dann, wenn sie keinerlei Bezug zur Bundesrepublik Deutschland aufweisen. Von der Strafverfolgung kann gem. § 153 f StPO nur dann abgesehen werden, wenn eine Tat keinen Inlandsbezug aufweist oder eine Strafverfolgung durch einen anderen Staat oder einen internationalen Gerichtshof gewährleistet ist. Seit Inkrafttretens des Völkerstrafgesetzbuches gab es erst ein abgeschlossenes Verfahren auf der Grundlage des Weltrechtsprinzip – den Prozess gegen zwei ruandische Anführer der Hutu-Miliz Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR), der im September 2015 endete. Personell dürfte eine umfassende strafrechtliche Aufarbeitung das Völkerstrafrechtsreferat des Generalbundesanwalts wohl überfordern. Jedoch könnten bereits Einzelfallermittlungen einen wichtigen Beitrag leisten. Denn solange einzelne Vetomächte den IStGH blockieren, könnten unilaterale Strafverfolgungsmaßnahmen das dringend notwendige Signal senden, dass die Weltöffentlichkeit angesichts derartiger Gräueltaten nicht tatenlos zusieht. Und für den Fall, dass in Zukunft eine internationale strafrechtliche Aufarbeitung doch möglich wird, im Sinne der antizipierten Beweissicherung wertvolle Ermittlungsarbeit „auf Vorrat“ leisten.