Ein Ausschluss aus der EU ist als Ultima-Ratio-Maßnahme möglich

Am 7. Oktober 2021 hat das polnische Verfassungsgericht eine Entscheidung erlassen, die sich nur mit dem Zünden einer Bombe vergleichen lässt.((Polnisches Verfassungsgericht, Entscheidung vom 7. Oktober 2021, No. K 3/21.)) Das Gericht erklärte, dass zentrale Bestimmungen des EU-Primärrechts mit den Vorgaben des polnischen Verfassungsrechts unvereinbar seien, wenn ihnen einen Auslegung zugeschrieben würde, die die Stellung Polens als souveräner Staat oder seine konstitutionelle Autonomie beeinträchtigt. Die Bindungswirkung des (von Polen unterzeichneten) EU-Primärrechts und sein Vorranganspruch werden damit in einem Zentralbereich der europäischen Integration in Frage gestellt. Zugleich gibt das polnische Verfassungsgericht den EU-Organen (unter Einschluss des EuGH) einen verfassungsrechtlich vorgegebenen Entwicklungskorridor vor: Eine künftige Integrationsentwicklung, die diesen Korridor verlässt, soll mit der polnischen Verfassung unvereinbar und für Polen unverbindlich sein. Die vom polnischen Verfassungsgericht entwickelten Maßstäbe sind hochgradig unbestimmt und eröffnen der polnischen Regierung damit weite Verhandlungsräume.

Mit der Entscheidung vom 7. Oktober 2021 eskaliert ein Konflikt, der schon seit längerem schwelt. Hintergrund sind liberal-demokratische und rechtsstaatliche Regressionserscheinungen, die in Polen seit dem Regierungsantritt der PIS-Regierung im Jahr 2015 zu beobachten sind. Die EU-Organe und die übrigen EU-Mitgliedstaaten müssen sich der Frage stellen, wie auf eine Entwicklung zu reagieren ist, in der es nicht mehr nur um den Streit um die Vertragskonformität von Maßnahmen der EU-Organe geht, sondern um eine Infragestellung der Bindungswirkung des Vertragsrechts als solchem.

Idealtypisch lassen sich zwei Reaktionsformen unterscheiden. EU-Föderalisten werden nach Wegen und Mitteln suchen, den vertikalen Druck auf die polnischen Staatsorgane zu erhöhen, um eine Rückkehr auf den integrationspolitisch vorgesehenen Weg zu erzwingen. Aus dieser Sicht geht es darum, den inzwischen reichhaltigen „Instrumentenkasten“ daraufhin durchzusehen, welches Instrument allein oder in Kombination möglichst hohen Druck entfaltet – bis hin zum Beugezwang, den der EuGH bei der Nichtbeachtung seiner Entscheidungen vorsehen kann. Aus dieser Sicht geht es darum, einen EU-Mitgliedstaat für seine Fehlentwicklung zu disziplinieren. Dahinter steht ein integrationspolitisches Grundverständnis, das die EU nicht mehr als bloßer Agent der mitgliedstaatlichen Prinzipale begreift. Die EU hat danach ihre Eigenschaft als Zweckverband überwunden, ist zu einem Gemeinwesen geworden, das sich – im Zusammenspiel mit den Mitgliedstaaten – auf eine liberal-demokratische Grundorientierung stützt und im Lichte dieser Grundorientierung eine gemeinwohlorientierte Politik betreibt. Entscheidend ist, dass EU-Föderalisten eine Verantwortung der EU dafür erkennen wollen, eine gleichlaufende politische Grundorientierung auch in den EU-Mitgliedstaaten zu erhalten. Das „Prinzipal-Agent-Verhältnis“ von Mitgliedstaaten und EU kehrt sich dadurch um: Die EU-Organe schreiben den mitgliedstaatlichen Verfassungsorganen vor, was sie zu tun und zu unterlassen haben.

Der (konservativen) Gegenposition zufolge hat sich diese Vision in der heutigen EU bislang weder vertragsrechtlich noch politisch materialisiert. Wer sie verfolgt, zielt auf eine Überkonstitutionalisierung der EU, die weder vom politischen Willen einer europäischen politischen Gemeinschaft noch von hinreichenden Legitimitätsstrukturen getragen wird. Beim gegenwärtigen Entwicklungsstand der Integration ist es danach allein konsequent und angemessen, die in Polen zu beobachtenden Regressionen als Problem anzusehen, das die Stellung der betroffenen Staaten als Mitglieder in einem Club berührt. Vollzieht sich in einem Mitgliedstaat eine Entwicklung, die mit den in Art. 2 EUV umschriebenen Bedingungen einer Mitgliedschaft in der EU unvereinbar ist, geht es dieser Sichtweise zufolge nicht darum, mit immer mehr Druck eine Rückkehr zu dem integrationspolitisch erwünschten Verhalten zu erzwingen. Es geht insofern auch nicht darum, mit Druck und Beugezwang eine Verhaltensumkehr zu veranlassen. Vielmehr geht es darum, die Unvereinbarkeit des Verhaltens mit dem Mitgliedschaftsstatus vor Augen zu führen. In letzter Konsequenz bedeutet eine fortdauernde Fehlentwicklung der Idee nach ein Ausscheiden aus der EU. Aus dieser Warte liegt es auf der Hand, dass die beschriebenen Regressionen eine Herausforderung sind, über die im Kreis der „peers“, also der anderen EU-Mitgliedstaaten, entschieden werden muss.

Dahinter steht die Einsicht, dass es in der Architektur der EU nicht nur Bereiche gibt, in denen der Modus supranationaler Steuerung durch die EU-Organe zum Tragen kommt. Es gibt auch Bereiche, in denen kontraktualistische Strukturen bestehen, in denen Entscheidungen im Modus zwischenstaatliche Verständigung der Clubmitglieder getroffen werden.((Beispiele: Über den Beitritt zur EU entscheidet der Europäische Rat; die Beitrittsbedingungen werden in einem Vertrag zwischen den EU-Mitgliedstaaten und dem aufnahmewilligen Staat festgelegt (Art. 49 EUV). Ein austrittswilliger Staat erklärt seine Absicht gegenüber dem Europäischen Rat (Art. 50 EUV); das Austrittsabkommen wird vom Rat (mit Zustimmung des Europäischen Parlaments) geschlossen.)) Beide Bereiche weisen Überschneidungen auf. Sicher ist jedenfalls, dass es bei der Reaktion auf grundsätzliche mitgliedstaatliche Regressionserscheinungen, durch die Vertragsbindung als solche in Frage gestellt wird, um einen Problemfall handelt, auf den kontraktualistisch reagiert werden muss.

Im EU-Vertrag wird das Szenario einer dauerhaften und schwerwiegenden Fehlentwicklung (jenseits der in Art. 7 EUV vorgesehenen Schritte) nicht bis zum Ende normativ beantwortet. Wenn das Art. 7-Verfahren nicht zu Sanktionen führt (oder die danach ergriffenen Sanktionen keine Wirkung zeigen), ist die EU nicht zur Untätigkeit verurteilt. Keine Gemeinschaft muss es hinnehmen, wenn sich ein Mitglied dauerhaft und schwerwiegend von den eingegangenen oder impliziten Verpflichtungen abwendet. In jeder sozialen oder rechtlichen Gemeinschaft gibt es Ausschluss- bzw. Beendigungsmechanismen, mit denen sich diese Gemeinschaft vor den Schäden schützt, die ein einzelnes Mitglied anrichten kann. Auch wenn das EU-Primärrecht keine ausdrückliche Vorschrift vorsieht, steht den EU-Mitgliedstaaten die völkerrechtliche Kompetenz zu, den Vertrag im Verhältnis zwischen ihnen und dem vertragsbrüchigen Staat zu beenden (Art. 60 Abs. 2 lit. a) i) WVRK bzw. entsprechendes Völkergewohnheitsrecht). Für die Annahme, dass die Gründungsstaaten und Träger einer Internationalen Organisation wie der EU auf dieses grundlegende und elementare Recht verzichtet hätten,  gibt es keine Anhaltspunkte, ebenso wenig für die Annahme, dass das EU-Recht insofern ein geschlossenes Regime darstellt, das den Rückgriff auf völkerrechtliche Regeln grundsätzlich ausschlösse. Unionsrechtlich ist allein festgelegt, dass zunächst das Verfahren nach Art. 7 EUV bemüht werden muss, um den vertragsbrüchigen Mitgliedstaat zur Beachtung der Vorgaben von Art. 2 EUV zu veranlassen. Das Verfahren schließt die im Völkerrecht angelegten Reaktionsmöglichkeiten aber nicht aus.

Eine Vertragskündigung ist den übrigen EU-Mitgliedstaaten nur möglich, wenn es sich um eine erhebliche Verletzung handelt (Art. 60 Abs. 3 WVRK: „material breach“). Die Beendigungsmöglichkeit nach Art. 60 Abs. 2 lit. a) i) WVRK besteht vor allem, wenn der betreffende Mitgliedstaat eine für die Erreichung des Vertragsziels oder -zwecks wesentliche Bestimmung verletzt (Art. 60 Abs. 3 lit. b) WVRK). Ob diesen Anforderungen bereits dann entsprochen ist, wenn ein Mitgliedstaat nicht bereit ist, einer richterlichen Interpretation des EU-Primärrechts zu folgen, die ihrerseits rechtsfortbildend ist, erscheint zweifelhaft. Sicher ist aber, dass diese Voraussetzung gegeben ist, wenn sich ein Mitgliedstaat von der Verpflichtung freispricht, das Vertragsrecht (in einer bestimmten Auslegung) beachten zu müssen. In diesem Fall ist regelmäßig auch die Schwelle des Art. 60 Abs. 3 lit. a) WVRK überschritten: Der Mitgliedstaat lehnt den Vertrag dann ab.

Die Anwendung von Art. 60 Abs. 2 lit. a) i) WVRK muss dem Grundsatz der gegenseitigen Loyalität entsprechen und muss Treu und Glauben respektieren. Die Erfolglosigkeit eines Vorgehens nach Art. 7 EUV muss offenkundig sein; dem betreffenden EU-Mitgliedstaat muss eine angemessene Reaktionszeit eingeräumt werden. Der politische Wille der anderen EU-Mitgliedstaaten, vom Instrument der Vertragsbeendigung nach Art. 60 Abs. 2 lit. a) i) WVRK Gebrauch zu machen, muss hinreichend klar kommuniziert werden. Es wäre zu bedenken, der Bevölkerung des betreffenden Mitgliedstaats die Möglichkeit zu geben, bei einer Wahl die unionsrechtswidrig agierende Regierungsmehrheit abzuwählen. Dies würde bedeuten, dass zwischen der Ankündigung eines Vorgehens nach Art. 60 Abs. 2 lit. a) i) WVRK und der Anwendung dieser Kompetenz eine Präsidenten- bzw. Parlamentswahl liegen sollte.

Die Entscheidung über die Beendigung der Mitgliedschaft nach Art. 60 Abs. 2 lit. a) i) WVRK sollte so getroffen werden, dass die Möglichkeit besteht, mit dem betreffenden EU-Mitgliedstaat ein Austrittsabkommen auszuhandeln. Sollte sich der EU-Mitgliedstaat weigern, würde es zu einem harten Ausscheiden kommen – mit allen nachteiligen Folgen für die EU und den betreffenden (früheren) Mitgliedstaat. Man wird hiermit zur Vermeidung weiterer Schäden leben müssen – so, wie dies auch bei Fehlen eines Austrittsabkommens nach Art. 50 EUV der Fall sein kann.

Fazit: Nur integrationspolitische Traumwandler könnten die Position zu vertreten, dass es keine rechtliche Möglichkeit gibt, einen EU-Mitgliedstaat, der die Mitgliedschaftsbedingungen dauerhaft missachtet, den Status zu entziehen. Natürlich empfiehlt es die politische Klugheit, von dieser „nuklearen Option“ nur dann Gebrauch zu machen, wenn keine politische Entwicklung absehbar ist, die zur Folge hätte, dass der betreffende Mitgliedstaat den mit der Mitgliedschaft verbundenen Erwartungen wieder entsprechen wird. Die Möglichkeit des Gebrauchs des Instruments muss so kommuniziert werden, dass die Wahlbevölkerung in dem Mitgliedstaat in der Lage ist, im Rahmen einer Wahl auf die Fehlentwicklung zu reagieren. Entscheidet sich die mitgliedstaatliche Bevölkerung in dieser Situation dazu, die bisherige Regierung zu bestätigen, dann ist es nicht unangemessen, Konsequenzen zu ergreifen.