Ein Rettungsschirm für europäische Grundrechte – dargestellt am Beispiel der Medienfreiheit

Von ARMIN VON BOGDANDY, MATTHIAS KOTTMANN, CARLINO ANTPÖHLER, JOHANNA DICKSCHEN, SIMON HENTREI und MAJA SMRKOLJ

Die Stellung der Grundrechte im europäischen Rechtsraum zeichnet eine tiefe Ambivalenz aus. Einerseits haben sie ihr Schattendasein im Unionsrecht hinter sich gelassen: Man denke an die Grundrechtecharta, den bevorstehenden Beitritt zur EMRK, das Bekenntnis zu einer grundrechtsorientierten Außenpolitik (Art. 21 Abs. 2 lit. b) EUV) und die strenge Überprüfung von Beitrittskandidaten. Andererseits gibt die Grundrechtslage in einigen Mitgliedstaaten Anlass zu erheblicher Sorge. Traurige Bekanntheit genießt die Situation von Minderheiten und Migranten. Maßgebliche Institutionen, wie der Europarat und die OSZE, sehen aber auch die Freiheit der Medien stark gefährdet. Ranglisten zur Pressefreiheit verzeichnen einen signifikanten Abstieg einiger EU-Mitgliedstaaten wegen Medienkonzentration, offener politischer Einflussnahme, unverhältnismäßiger Sanktionen, der Zweckentfremdung von Antiterrorgesetzgebung, unzureichenden Quellenschutzes und nicht aufgeklärter Gewaltakte gegen Journalisten.

Die EU reagiert auf diese Grundrechtsprobleme bislang kaum, obwohl sie gemäß Art. 7 EUV Verantwortung trägt. Die „Wahrung der Menschenrechte“, auf die sich die Union ausweislich Art. 2 EUV „gründet“, liegt in den Händen nationaler und internationaler Institutionen, insbesondere des EGMR. Die Kommission, als „Hüterin der Verträge“ in der Verantwortung auch für die Grundrechtecharta, scheint zurückhaltend, den politisch sensiblen Vorwurf einer Grundrechtsverletzung zu erheben. Allgegenwärtig ist die Beteuerung, der begrenzte Anwendungsbereich der EU-Grundrechte erlaube kein anderes Vorgehen.

Nach herkömmlicher Lesart ist eine solche Zurückhaltung kein Defizit, sondern durch die mitgliedstaatliche Verfassungsautonomie geboten: Die zentrale Durchsetzung eines einheitlichen Grundrechtsstandards birgt, die föderale Erfahrung der USA illustriert dies hinreichend, die Gefahr von Zentralisierung. Entsprechend sehen die Verträge keine umfassende Bindung der Mitgliedstaaten an die europäischen Grundrechte vor, sondern „ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union“ (Art. 51 Abs. 1 GRC). Diese Norm regelt die Frage aber nicht abschließend: Auch außerhalb ihres Anwendungsbereichs sind die Mitgliedstaaten gemäß Art. 2 EUV unzweifelhaft zur „Wahrung der Menschenrechte“ verpflichtet und gemäß Art. 7 EUV einem politischen Durchsetzungsmechanismus unterworfen. Dieser Mechanismus leidet allerdings an erheblichen Schwächen. Das deutlich politisierte Verfahren lässt breiten Raum für Opportunitätserwägungen und führt damit zu einer Kultur gegenseitigen „Wegschauens“ unter den Mitgliedstaaten, die schon die Staatenklage des Art. 259 AEUV fast jeder praktischen Bedeutung entkleidet hat. Zudem haben die einer solch offiziellen Rüge anhaftende Stigmatisierung und die schlechten Erfahrungen der Haider-Affäre offensichtlich zu einer extrem hohen Hemmschwelle bei den Mitgliedstaaten wie den EU-Organen geführt.

Dies ist misslich aus der Perspektive der Grundrechtsbetroffenen ebenso wie in systemischer Hinsicht: Eine massive Verschlechterung der Grundrechtslage in einigen Mitgliedstaaten gefährdet letztlich die Grundlagen der Union, namentlich das Prinzip gegenseitiger Anerkennung und die Prämisse, dass die Union legitimatorisch auf funktionierende politische Systeme ihrer Mitgliedstaaten aufbauen kann. Die Demokratie in der EU wäre ernsthaft beeinträchtigt, wenn Unionsbürger ihre Meinung in Mitgliedstaaten nicht frei ausdrücken oder sich nicht durch unabhängige Medien informieren könnten. Sogar der Europarat hat die EU in diesem Kontext aufgefordert, tätig zu werden. Der EuGH hat in jüngerer Zeit teilweise dadurch versucht, Abhilfe zu schaffen, indem er den Anwendungsbereich der Unionsgrundrechte extrem weit ausgelegt hat. Diese Anläufe sind jedoch einerseits weit davon entfernt, die wirklich kritischen Situationen zu erfassen, andererseits stoßen sie auf berechtigte methodische Kritik.

In diesem Licht erscheint es uns an der Zeit, das tradierte Verständnis des unionalen Grundrechtsschutzes gegenüber den Mitgliedstaaten fortzuentwickeln und auszudifferenzieren. Angelpunkt einer möglichen Antwort ist die Unionsbürgerschaft. Dies mag auf den ersten Blick überraschen, schließlich werden Bürgerschaft und Grundrechtsschutz trotz eines frühen Plädoyers von Generalanwalt Jacobs von der herrschenden Europarechtslehre säuberlich getrennt. Allerdings besteht zwischen den Rechtsinstituten ein enger historischer und teleologischer Zusammenhang: Beide entwickelten sich zeitgleich als Reaktion auf die drängende Legitimationsfrage. Sie sind letztlich zwei sich gegenseitig verstärkende Konzepte, die dasselbe Ziel verfolgen, nämlich die Union dem Individuum anzunähern. Systematisch reflektiert ist das heute in der Präambel der Grundrechtecharta, die auf die Unionsbürgerschaft verweist. Nimmt man die Unionsbürgerschaft ernst, dann ist es konzeptionell fragwürdig, ausgerechnet die von Art. 2 EUV zu den Grundwerten der Union erhobenen Rechte des Einzelnen davon auszuschließen. Praktisch zeigt die Rechtsprechung, dass die effektive Ausübung der Unionsbürgerschaft häufig stark vom Grundrechtsschutz abhängt.

Den konkreten Ausgangspunkt der Überlegungen bietet der durch Ruiz Zambrano und die Folgerechtsprechung identifizierte „Kernbestand“ der Unionsbürgerschaft. Laut EuGH steht die Unionsbürgerschaft auch in rein innerstaatlichen Sachverhalten „nationalen Maßnahmen entgegen, die bewirken, dass den Unionsbürgern der tatsächliche Genuss des Kernbestands der Rechte, die ihnen der Unionsbürgerstatus verleiht, verwehrt wird“. Zweifellos ist dies ein spektakuläres Beispiel richterlicher Rechtsfortbildung, die ohne nähere dogmatische Begründung erfolgt. Sicher aber ist, dass der EuGH die Unionsbürgerschaft nicht mehr nur als ein transnationales Rechtsinstitut sieht, welches unionsweite Freizügigkeit erlauben soll. Vielmehr schützt die Union ihre Bürger auch gegen bestimmte, besonders gravierende Statusverletzungen ihres Heimatstaates. Für die Grundrechte lässt sich daraus ableiten, dass nach unserem Ansatz solche Verletzungen unter den „Kernbestand“ und mithin das Unionsrecht fallen müssen, welche die Unionsbürgerschaft ihrer praktischen Wirksamkeit berauben.

Dieser Gedanke, so unser Vorschlag, ist zu verallgemeinern und in einer umgekehrten Solange-Doktrin auszubuchstabieren: Das Bundesverfassungsgericht übt bekanntlich seine Gerichtsbarkeit über die Anwendung von europäischem Sekundärrecht nicht mehr aus, „solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaften einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im wesentlichen gleichzuachten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt“ [Hervorhebungen durch uns]. Diese Formel sollten die Unionsorgane, also auch der EuGH, in ihren Grundzügen aufnehmen und auf die Mitgliedstaaten anwenden: Außerhalb des Anwendungsbereichs der Charta kann sich ein Unionsbürger grundsätzlich nicht auf EU-Grundrechte berufen, solange die Vermutung gilt, dass der Wesensgehalt der Grundrechte im betreffenden Mitgliedstaat gewährleistet ist. Sollte die Vermutung allerdings widerlegt werden, ist der „Kernbestand“ der Unionsbürgerschaft im Sinne der Ruiz Zambrano-Rechtsprechung eröffnet.

Der Wesensgehalt der Grundrechte, so unser erster Schritt, wird durch Art. 2 EUV zur Grundvoraussetzung für jegliche Ausübung von Hoheitsgewalt im europäischen Rechtsraum und gilt für die Mitgliedstaaten auch außerhalb des Anwendungsbereichs der Charta. Er lässt sich induktiv aus der Rechtsprechung des EGMR, des EuGH und nationaler Verfassungsgerichte ermitteln und ist deutlich begrenzter als der umfassende Grundrechtsschutz, der in Art. 6 EUV und der Charta gewährleistet wird. Im Hinblick auf die Medienfreiheit verbietet er beispielsweise allein Maßnahmen, welche die freie öffentliche Auseinandersetzung über politische Themen massiv beschränken.

Unser zweiter Schritt beruht auf den Prinzipien der Subsidiarität und der Achtung mitgliedstaatlicher Identität (Art. 4 Abs. 2 und 5 Abs. 1 EUV). In deren Licht genießen die Mitgliedstaaten außerhalb des Anwendungsbereichs der Grundrechtecharta die Vermutung, dass sie ihren Verpflichtungen aus Art. 2 EUV nachkommen, mithin den Wesensgehalt der Grundrechte gewährleisten. Wie lässt sich die Vermutung widerlegen? Anhaltspunkte gibt die „schwerwiegende und anhaltende Verletzung“ aus Art. 7 EUV. Danach reicht eine einzelne Grundrechtsverletzung grundsätzlich nicht aus, es sei denn, sie lässt sich auf systemische Defizite zurückführen. Es bedarf der Darlegung von Mängeln, die in Quantität oder Qualität dem System des betroffenen Mitgliedstaates anhaften und von diesem nicht durch eine adäquate Reaktion beseitigt werden können. Derartige Grundrechtsverletzungen stellen nicht nur die Grundlagen des europäischen Rechtsraums in Frage, sondern berauben auch die Unionsbürgerschaft ihrer praktischen Bedeutung. Dazu zählt die andauernde Weigerung, ein rechtskräftiges Urteil des EGMR in einem wesensgehaltrelevanten Bereich umzusetzen, die Missachtung, Umgehung oder Einschüchterung eines nationalen Gerichts in einem solchen Fall und bewusste, rücksichtslose oder offensichtliche Missachtung des grundrechtlichen Wesensgehalts durch oberste Staatsorgane.

Praktisch bedeutet dies: Glaubt ein Unionsbürger, in seiner Medienfreiheit verletzt worden zu sein, kann er sich an ein nationales Gericht wenden. Dort kann er seinen nationalen Grundrechtsstandard – und möglicherweise den der EMRK – einklagen, außerhalb des Anwendungsbereichs der Charta jedoch nicht die Unionsgrundrechte. Die Berufung auf den über die Unionsbürgerschaft subjektivierten Art. 2 EUV bleibt ihm verschlossen, solange die Vermutung hinsichtlich des betroffenen Mitgliedstaats greift. Gelingt es aber, die Vermutung zu widerlegen, kann der Betroffene sich auf den Kernbestand des Unionsbürgerstatus und damit die gesamten unionsrechtlichen Durchsetzungsmechanismen, etwa Vorrang und Staatshaftung, berufen. Es ist die Aufgabe der nationalen Gerichte, den Sachverhalt festzustellen, die entsprechenden Vorschriften des Unionsrechts anzuwenden und ggf. dem EuGH Fragen der Auslegung zur Vorabentscheidung vorzulegen.

Bedeutet das aber nicht einen eklatanten Bruch der vertraglich vorgesehenen und in Art. 51 Grundrechtecharta betonten Kompetenzordnung? Dass dem nicht so ist, sei in aller Kürze dargelegt: Erstens dehnt unser Vorschlag nicht den Anwendungsbereich der Charta aus, sondern zielt allein auf eine bessere Durchsetzung des grundrechtlichen Wesensgehalts, wie er in Art. 2 EUV zur Geltung kommt. Dass aber Art. 2 EUV jede Ausübung öffentlicher Gewalt der Mitgliedstaaten erfasst und mittels Art. 7 EUV von der EU durchgesetzt werden kann, steht außer Frage. Es geht mithin nicht um die unionale Verbandskompetenz, sondern allein um die Organkompetenz des EuGH. Für diese ist aber zweitens zu beachten, dass der Vertrag von Lissabon nun Art. 2 EUV erstmals der Zuständigkeit des EuGH und damit dessen verfassungsrechtlichen Auftrag unterstellt, die „Wahrung des Rechts“ zu sichern. Unser Vorschlag erfüllt also lediglich mit Leben, was die „Herren der Verträge“ bereits vorgegeben haben. Er ähnelt insofern der berühmten Van Gend en Loos-Rechtsprechung, als er ein zentrales und politisiertes Durchsetzungsinstrumentarium durch Aktivierung des Einzelnen und richterliche Kooperation im Vorabentscheidungsverfahren ergänzt. Dieser Mechanismus hat nicht nur den bekannten Vorteil, die Auslegung des EuGH mit der Durchsetzbarkeit nationaler Gerichtsentscheidungen zu verbinden. Er bietet vor allem nationalen Richtern Rückendeckung durch den EuGH, der im Namen einer auf Grundrechte gegründeten Union spricht. Unser Vorschlag zielt also letztlich darauf ab, mitgliedstaatliche Gerichte in kritischen Situationen zu stärken. Er ist als Rettungsschirm konzipiert, der für den Fall, dass die Krise eintritt, bereits durchdacht und entfaltet sein sollte. Die Erfahrung lehrt leider, dass Vorschau Not tut.

Eine ausführliche Version erscheint in der ZaöRV Heft 1/2012.