Extremistische Rückkehrer in den Richterdienst II

Als Reaktion auf meinen Beitrag auf diesem Blog zum Rückkehrrecht extremistischer Abgeordneter in den öffentlichen Dienst haben mich eine Reihe an Fragen und Kommentaren von Presse sowie von Kolleginnen und Kollegen erreicht, die neben der Auslegung des Abgeordnetengesetzes (AbgG) vor allem das weitere Verfahren betreffen. Ich habe die Fragen jeweils individuell zu beantworten versucht, möchte aber meine Einschätzungen zu einigen wesentlichen Inhalts- und Verfahrensfragen hier noch einmal gebündelt für eine breitere Fachöffentlichkeit zusammenfassen.

Voraussetzungen des Rückkehrrechts nach Abgeordnetengesetz

Dass das unausgegorene Regelungskonzept der §§ 5, 6 AbgG keine deutungssicheren Auslegungen zulässt, ist inzwischen offensichtlich geworden. Oftmals fehlt es eben für Regelungen, die ungenutzt im Instrumentenkasten des Staates liegen, an Problemsensibilität und vorausschauenden Auslegungsangeboten durch das Schrifttum. Das ist für Juristinnen und Juristen sicher nicht ungewöhnlich. Vielleicht ist es sogar beruhigend, dass sich die gegenwärtig im Zusammenhang mit der Rückkehroption eines ehemaligen Abgeordneten in den Richterdienst stellenden Fragen vorher noch nicht aufgedrängt haben. Realistischerweise wird es aber wohl auch nicht der letzte Fall dieser Art sein, wenn man einen illusionslosen Blick auf die Zusammensetzung deutscher Parlamente wirft. Für eine gegenstandsadäquate Auslegung ist es jedenfalls nie zu spät.

Die bestehenden Unsicherheiten dürften im Wesentlichen darauf zurückzuführen sein, dass der Gesetzgeber kaum krasse Fälle wie den Konflikt vor Augen gehabt hatte, der gegenwärtig hohe Wogen schlägt. Den Materialien lässt sich zwar entnehmen, dass man einen Konflikt des Abgeordnetenmandats mit dem politischen Mäßigungsgebot vermeiden wollte (BT-Drs. 7/5531, S. 15). Das dürfte sich aber vor allem auf die inhärent notwendige Politizität des Mandats bezogen haben. Man kann nicht einerseits aktives Mitglied des Deutschen Bundestags und andererseits zurückhaltend sowie neutral sein. Auf Extremismusabwehr ist § 6 Abs. 1 AbgG aber offenkundig nicht austariert. Eine funktionsadäquate und kontextbezogene Auslegung bleibt daher unentbehrlich.

Solange die politische Betätigung von Abgeordneten, die zuvor im öffentlichen Dienst tätig waren, den Funktionen des parlamentarischen Mandates entspricht, stellen sich keine besonderen Probleme. Man darf erwarten, dass Betroffene die grundlegend verschiedenen Rollenfunktionen unterscheiden können. Ein Abgeordneter, der z. B. im Parlament eine gesetzliche Regelung harsch kritisiert, kann diese gleichwohl als Richter lege artis auslegen und anwenden. Was die Motive des Gesetzes nicht thematisieren, ist die hier relevante Sondersituation, dass ein Abgeordneter durch sein Verhalten (außerhalb des parlamentarischen Verfahrens) die Funktionsbedingungen des Amtes untergräbt, in das er später zurückkehren könnte. Soweit in den Materialien kursorisch auf ein Ruhen der politischen Treuepflicht Bezug genommen wird (BT-Drs. 7/5531, S. 15), dürfte sich das intentional kaum auf massive und gezielte Angriffe gegen fundamentale Verfassungsgrundsätze (Menschenwürde, Demokratie und Rechtsstaat) bezogen haben, die eine Rückkehr ins ruhende Statusamt mit dessen Funktionsanforderungen praktisch unmöglich machen.

Die Verfassungstreue ist unmittelbare Konsequenz der allgemeinen Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG),((BVerfGE 39, 334 (346 ff.).)) die wiederum tragende Säulen des Richterdienstrechts als hergebrachtes besonderes Funktions-Laufbahnrecht einschließen.((Vgl. BVerfGE 12, 81 (88); 55, 372 (392); 107, 218 (238); 139, 64 (111); BVerfGK 14, 169 (173).)) An die Verfassungstreue sind hier sogar qualifizierte Anforderungen zu stellen, was § 9 DRiG hervorhebt und auch die Rechtsprechung voraussetzt.((Vgl. BVerfG-K, Beschluss vom 6.5.2008 – 2 BvR 337/08, NJW 2008, 2568 (2569).)) Eine einfach-gesetzliche Regelung, die dazu verpflichten würde, auch einem verfassungsfeindlichen Extremisten ein Amt zu übertragen, dessen minimale Funktionsanforderungen aufgrund seiner Agitation nicht erfüllt werden können, wäre mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar. Das gilt in Sonderheit für rechtsextremistische Angriffe, die sich strukturell gegen die elementare Rechtsgleichheit aller Menschen und damit gegen die Menschenwürde richten.((Vgl. BVerfGE 144, 20 (207).)) Ein solcher Beamter ist im übertragenen Sinne „dienstunfähig“. Insoweit ist vorrangig nach der Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung zu suchen. Ein Interpretationsangebot hierfür hatte ich gemacht.

Wenn man die rigide Gegenauffassung vertritt, sollte man zudem auch die Gesamtfolgen im Blick behalten. Wenn es wirklich keine Dienstpflichtverletzungen während des Mandats geben könnte, müsste Gleiches konsequenterweise für Verfehlungen gelten, die z. B. zum Entfallen der Laufbahnvoraussetzungen führen. Sogar Straftaten wären gegen Reaktionen immunisiert. Ein fiktiver Beispielsfall, der allgemein bekannten Fällen aus dem kunterbunten Parlamentsleben nachempfunden ist, mag das verdeutlichen: Ein in den Deutschen Bundestag gewählter Berufsrichter wird dabei erwischt, unter den extremen Belastungen des Mandats die eigene Leistungsfähigkeit mit MDMA und Cocain zu steigern, was nach § 29 BtMG strafbar ist. Im Zuge des Ermittlungsverfahrens werden bei einer Hausdurchsuchung nicht nur weitere Mengen der Suchtstoffe gefunden, sondern auch hunderte Dateien mit Jugendpornografie (§ 184c StGB). Der Abgeordnete wird dafür rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe von sechs Monaten auf Bewährung verurteilt (kein automatischer Amtsverlust nach § 24 Abs. 1 BeamtStG). Folgte man der restriktiven Interpretation, die auch die sächsische Justizverwaltung zu bevorzugen scheint, hätte dieser Abgeordnete ein Recht darauf, in ein Richteramt zurückzukehren, weil er keine Dienstpflichten verletzt hat. Kann das richtig sein? Das sollte sich die Justizverwaltung gut überlegen. Der nächste Fall kommt bestimmt.

Rechtsfolge: Gleichwertiges Amt

Das zu übertragende Amt muss nach § 6 Abs. 1 Satz 3 AbgG derselben oder einer gleichwertigen Laufbahn angehören wie das zuletzt bekleidete Amt und mit mindestens demselben Endgrundgehalt ausgestattet sein. Da mit der Rückkehr keine Beurlaubung endet (explizit BT-Drs. 7/5531, S. 15), sondern ein neues konkret-funktionelles Amt übertragen wird, kann es also zu Verschiebungen in der übertragenen Funktion kommen. Die Wertigkeit des Amtes wird hierbei – wie allgemein im Dienstrecht – am Endgrundgehalt bemessen. Im vorliegenden Fall müsste also ein Amt der Besoldungsstufe R 1 übertragen werden (Endgrundgehalt nach Anlage 5 zum Sächsischen Besoldungsgesetz [SächsBG]: 7301,37 Euro). Andere Ämter stehen nicht zur Verfügung. Ämter der Besoldung B 1 und A 15 haben ein zu niedriges Endgrundgehalt, A 16 hätte ein höheres, aber eine Beförderung wird hoffentlich nicht ernstlich diskutabel sein.

Ein gleichwertiges Amt könnte nicht nur in einer anderen Gerichtsbarkeit (an einem Arbeits-, Verwaltungs- oder Sozialgericht((In der Finanzgerichtsbarkeit sind Richter-Eingangsämter (RiFG) bereits Beförderungsämter (R 2).))) zur Verfügung gestellt werden, sondern auch in einer Staatsanwaltschaft („Staatsanwalt“ als ebenfalls mit R 1 besoldetes Eingangsamt) oder in der Justizverwaltung. Alles sind justizbezogene Ämter im Höheren Dienst mit Laufbahnvoraussetzung eines Assessorexamens. Daher wäre es auch möglich, dem „Rückkehrer“ ein Amt (R 1) zu übertragen, welches innerhalb des Justizministeriums angesiedelt ist. Anlage 3 zum SächsBG regelt nur die Amtsbezeichnungen, richtigerweise aber nicht den Verwendungsort, sodass z. B. ein Richter am Amtsgericht auch ohne vorherige Abordnung in eine entsprechende Planstelle mit ausschließlichen Justizverwaltungsaufgaben eingewiesen werden könnte, die im Ministerium angesiedelt ist. Dieses Amt wäre dann zum einen „gleichwertig“ im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 3 AbgG. Zum anderen wäre dann die Dienstvorgesetzte, die die Dienstaufsicht (einschließlich der Disziplinargewalt) für den Dienstherrn (also den Freistaat Sachsen, vgl. § 2 BeamtStG) ausübt, unmittelbar die Justizministerin. Bei einer weisungsabhängigen Verwendung im Innendienst würde zudem vermieden, dass Beteiligte in Gerichtsverfahren permanent mit einem offenen Rechtsextremisten in Richterrobe konfrontiert werden, auf dessen Neutralität, Unparteilichkeit und Sachlichkeit kein hinreichender Verlass ist.

Zuständigkeit des Ministeriums

Wird dem Betroffenen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 AbgG hingegen ein Amt an einem Gericht übertragen, greift die Dienstaufsicht nach Maßgabe des Sächsischen Justizgesetzes (SächsJG). Dieses hat einheitlich für alle Gerichtsbarkeiten die Dienstaufsicht den Präsidentinnen und Präsidenten bzw. Direktorinnen und Direktoren der Fachgerichte übertragen (für die ordentliche Gerichtsbarkeit § 15 SächsJG); die Ministerin ist hiernach nur oberste Dienstaufsichtsbehörde. Der BGH als Dienstgericht des Bundes (vgl. §§ 61, 63 DRiG) hat – hier in seiner Rolle als Revisionsgericht in Landesrichter-Disziplinarsachen (§ 81 DRiG i. V. mit § 44a SächsRiG) – die sächsische Zuständigkeitsregelung dahingehend ausgelegt, dass diese nach Sinn und Zweck zum Schutz der richterlichen Unabhängigkeit eine nur subsidiäre Zuständigkeit der obersten Dienstbehörde anordne.((BGH, Urteil vom 18.2.2016 – RiSt (R) 1/15, NVwZ-RR 2016, 586 ff.)) Diese Rechtsansicht wurde vom BGH-Senat denkbar oberflächlich begründet, muss aber – zur Vermeidung von Verfahrensfehlern – von der Justizverwaltung natürlich hingenommen werden. Folgt man dem, wäre für ein Disziplinarverfahren – bei einer Verwendung im Richterdienst – die Präsidentin/der Präsident bzw. die Direktorin/der Direktor des jeweiligen Gerichts (mit R1-Stellen) primär zuständig.

Ist damit die Justizministerin aus der „Affäre“ raus? Sicherlich nicht. Die Rechtsprechung des BGH als Dienstgericht des Bundes betrifft nämlich allein die disziplinarbehördliche Zuständigkeit, gegenüber dem Betroffenen als Behörde (im „Außenverhältnis“, hier besser: im personalen Statusverhältnis) unmittelbar tätig zu werden. Diese Entscheidungszuständigkeit ändert aber nichts daran, dass die Ministerin als oberste Dienstbehörde jedenfalls die Rechtsaufsicht über die Justizverwaltung (Verwaltungsaufgaben der Gerichte eingeschlossen) ausübt. Richtigerweise hat die Justizministerin mit Blick auf die demokratisch unverzichtbare Weisungskette, die die Legitimation der Verwaltung als Bestandteil der gesetzlichen Dienstaufsicht (z. B. § 15 Abs. 1 SächsJG) sichert, zudem sogar die Fachaufsicht über die Justizverwaltung. Der Aufsicht entzogen ist nur die Rechtsprechungstätigkeit, das Personalwesen bleibt aber originäre Verwaltungstätigkeit. Insoweit kann – und ggf. muss – sie jedenfalls im Hintergrund darauf achten, dass die/der für das Disziplinarverfahren zuständige Dienstvorgesetzte das geltende Recht einhält. Die Ministerin kann sich also z. B. vorab Bericht erstatten lassen, wie das Disziplinarverfahren geführt wird und wie entschieden werden soll. Sie kann zudem ggf. bei aus ihrer Sicht rechtsfehlerhaften Entscheidungsentwürfen durch Weisungen intervenieren.

Statusbezogene Interimskompetenz

Solang der Betroffene noch nicht nach § 6 Abs. 1 Satz 2 AbgG in eine neue Stelle (ein konkret-funktionales Amt) eingewiesen ist, bleibt er gleichwohl in seinem latent fortbestehenden Statusverhältnis Richter im Landesdienst. Mangels dienstvorgesetzter Stelle im Sinne des SächsJG, die an ein konkretes Richteramt anknüpft, steht bis dahin nur die oberste Dienstbehörde zur Verfügung, das abstrakte Statusamt als Hülse für ein konkret-funktionelles „Rückkehr-Amt“ zu verwalten. Zuständig für die Rückführung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 AbgG ist daher das Justizministerium, in dessen Zuständigkeit die Verwaltung des entsprechenden Statusamtes fällt, das der „Rückkehrer“ vor dem Erwerb der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag innehatte. Die Ministerin ist also bis zu einer Übertragung eines neuen Amtes Dienstvorgesetzte und zugleich die für Disziplinarverfahren zuständige Dienstaufsichtsbehörde. Das vom BGH aufgeworfene Subsidiaritätsproblem stellt sich insoweit vor einer Amtsübertragung noch gar nicht. Die Ministerin kann daher auch schon jetzt ein Disziplinarverfahren einleiten.

Ein Disziplinarverfahren wird das Ministerium vielleicht nicht innerhalb der Frist des § 6 Abs. 1 Satz 2 AbgG abschließen können. Dann geht die Verfahrensherrschaft grundsätzlich auf die (neue) die Dienstaufsicht führende Stelle über, soweit der Betroffene nicht im Ministerium selbst eingesetzt wird. Wenn die Dienstaufsicht bei dem Gericht, dem die entsprechende Planstelle zugewiesen ist, das Verfahren nicht zügig fortführen und abschließen kann, entsteht wegen der gravierenden Beeinträchtigungen der Rechtspflege, die im Falle einer Rückkehr zu besorgen sind, Gefahr im Verzug, was auch nach dem BGH eine ungeschriebene Ausnahme von der angenommenen Subsidiarität und damit einen Selbsteintritt des Ministeriums rechtfertigt. Darauf hat auch mein Kollege Fischer-Lescano zutreffend abgestellt.

Richteranklage

Im Ministerium scheint man zu erwägen, lieber den Weg über die Richteranklage gehen zu wollen. Diese hängt nicht davon ab, dass ein Dienstvergehen begangen wurde. Es genügt vielmehr, dass (ggf. auch außerhalb des Amtes) gegen „Grundsätze des Grundgesetzes“ verstoßen wurde (Art. 98 Abs. 2 Satz 1 GG). Obgleich die Maßstäbe noch unerprobt sind, dürfte hier ein Evidenzfall vorliegen, der sich eignet, das Verfahren einmal durchzuspielen. Man wird auf die Vernunft des BVerfG vertrauen dürfen, zumal es auch für den vorliegenden Fall die letztlich entscheidenden Grundkoordinaten in seiner NPD-Entscheidung aus dem Jahr 2017 (BVerfGE 144, 20) bereits kohärent festgezurrt hat. Das Verfahren der Richteranklage wurde nach Art. 98 Abs. 5 Satz 1 GG vom Freistaat Sachsen auf Richter im Landesdienst erstreckt (Art. 80 Verfassung des Freistaats Sachsen). Wenn sich alle im Landtag vertretenen Fraktionen – realistischerweise: abgesehen von der AfD – koordinieren, wäre auch die Zweidrittelmehrheit im Landtagsplenum für eine Anklage erreichbar. Sobald eine Richteranklage erhoben wurde, kann das BVerfG auf Antrag nach § 58 Abs. 1 i. V. mit § 53 BVerfGG dem Betroffenen vorläufig die Ausübung der Dienstgeschäfte untersagen. Das ist ein Eilverfahren, über das das Gericht ggf. auch zeitnah und durch Hängebeschluss entscheiden kann.

Eine mögliche Richteranklage sollte jedoch keine Ausflucht sein, auf ein gebotenes Disziplinarverfahren zu verzichten. Die Ministerin könnte ein Disziplinarverfahren parallel zu einer Richteranklage vorbereiten. Das Gesetz sieht ein Nebeneinander beider Verfahren ausdrücklich vor (§ 60 BVerfGG). Da die Justizverwaltung hier sachnäher, aktenkundig, professioneller und schneller als der politische Prozess im Landtag reagieren kann, läge es an der Ministerin, ihrerseits das Erforderliche zu veranlassen, zeitnah ein Disziplinarverfahren einzuleiten. Dieses hätte im Übrigen gegenüber der Richteranklage eine eigenständige Signalwirkung, weil alle Richterinnen und Richter an ihre Pflicht zur Verfassungstreue erinnert werden, was auch diejenigen zur Vorsicht ermahnt, die als verantwortliche Vorgesetzte eigene Dienstpflichten erfüllen, gegen Verletzungen der politischen Treuepflicht angemessen einzuschreiten.

Einseitigkeiten

Inzwischen kursiert in der Presse eine (anonymisierte) Fassung des dreiseitigen „Gutachtens“ der Justizverwaltung, das durch eine deutliche Einseitigkeit auffällt und den Eindruck vermittelt, man wolle sich um jeden Preis aus der Verantwortung stehlen.((So wird etwa die Entscheidung OLG Stuttgart (DGH), Urteil vom 18.3.2021 – DGH 2/19, so zitiert, also ob dort ein Ruhen der Verfassungstreue festgestellt worden sei („die Pflichten aus dem Dienstverhältnis einschließlich der Pflicht zur Verfassungstreue“). Die Entscheidung gibt dazu aber nichts her, der Begriff taucht dort nicht auf. Dort geht es nur um das Mäßigungsgebot (Rn. 99), das aber von der grundsätzlichen Verfassungstreue zu unterscheiden ist. Auch wird nur auf punktuelle Zitate in Rechtsprechung und Schrifttum verwiesen, ohne eigenständige Argumente für die Rechtsansicht anzuführen. Eine Verletzung der Dienstpflicht aus § 35 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG, die Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen, wird zu prüfen sein.)) Bislang gibt die sächsische Justiz im Umgang mit dem offen rechtsextremistischen Richter ein denkbar schlechtes öffentliches Bild ab. So hat die Justizverwaltung offenbar frühere Äußerungen des fraglichen Richters, die inhaltlich als unverstellte Angriffe auf Demokratie und Menschenwürde gravierende Dienstvergehen darstellen und in vergleichbar schweren Fällen zur Entfernung aus dem Dienst geführt haben,((Vgl. OLG Stuttgart (DGH), Urteil vom 18.3.2021 – DGH 2/19.)) mit bloßen Rügen sanktioniert. Auch das mögen (ggf. nach § 15 SächsDG verjährte) eigenständige Dienstvergehen der Dienstvorgesetzten gewesen sein, was für das Ministerium jedenfalls politisch eine Verantwortung qua Ingerenz begründen sollte, es jetzt besser zu machen. Der vorliegende Fall bietet jedenfalls Anlass, grundlegende Korrekturen im Umgang mit Extremisten im öffentlichen Dienst vorzunehmen, die die Funktionstüchtigkeit, Verlässlichkeit und Sachlichkeit der staatlichen Institutionen als Einrichtungen, die allen Menschen zu dienen haben, erschüttern und den öffentlichen Dienst immer wieder als materiell geschützten Aktionsraum missbrauchen. Das weitere Vorgehen der sächsischen Landesregierung hat daher Bedeutung über den Fall hinaus.