Gold bringt Geld – Wie die AfD die Lücken etablierter Parteienfinanzierung entlarvt

Vor ein paar Jahren warb Rainer Calmund unter dem Slogan „Gold bringt Geld“ dafür, sein altes Schmuck- und Zahngold einem Versandgoldhändler anzuvertrauen. Im Gegenzug versprach er Bestpreise. An diesen Fernsehspot mit Zügen einer Selbstparodie erinnerte der jüngste Talkshow-Auftritt von Bernd Lucke, der im Fernsehen den Online-Gold-Shop der AfD bewarb (und dabei im Übrigen ähnlich zweifelhafte Bestpreisversprechen abgab). Seit wenigen Wochen bietet die Partei auf einer eigenen Homepage Goldbarren sowie D-Mark-Münzen in Gold geprägt über einen eigenen Versandhandel an. Neben dem unmittelbaren wirtschaftlichen Gewinn aus dem Verkauf geht es der Partei dabei vor allen Dingen darum, eine Kappung der ihr nach Wählerstimmen zustehenden Mittel aus der staatlichen Parteienfinanzierung zu verhindern. Allein der Erfolg der Aktion innerhalb weniger Tage scheint dabei den zunächst fundierten Verdacht zu zerstreuen, dass es sich auch hier um ein parodistisches Projekt handeln muss.

Hintergrund der neuen Betätigung der AfD ist die im Parteiengesetz für die staatliche Finanzierung verankerte sogenannte relative Obergrenze. Die Bestimmung geht unmittelbar zurück auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1992. In Abkehr von seiner früheren Rechtsprechung hielt das Gericht nun eine allgemeine staatliche Finanzierung der Parteien auch jenseits des engen Rahmens der Wahlkampfkostenerstattung für verfassungsrechtlich zulässig. Verfassungsrechtliche Voraussetzung dafür solle aber sein, dass das Gesamtvolumen solcher staatlicher Zuwendungen an eine Partei die Summe ihrer selbsterwirtschafteten Einnahmen nicht überschreite. Die relative Obergrenze war geboren. Steht einer Partei also aufgrund ihres Wahlergebnisses ein Betrag aus der staatlichen Parteienfinanzierung zu, der größer ist als die von ihr selbst aus anderen Quellen erwirtschaftete Summe, werden die staatlichen Mittel entsprechend gekürzt.

Bisher war diese relative Obergrenze für die etablierten und damit wählerstimmenstarken Parteien kaum von praktischer Bedeutung. Sie verfügten über eine derart solide Basis von Mitgliedsbeiträgen und Spenden, dass die relative Obergrenze nie zu Kürzungen der staatlichen Mittel führte. Von der Regelung erreicht wurden hingegen – wenn auch auf niedrigen Niveau – Kleinparteien, die einerseits bescheidene, aber gleichwohl berücksichtigungsfähige Stimmenerfolge bei Bundestags- und Landtagswahlen verbuchen konnten, andererseits jedoch nicht in gleichem Maße über eine Einnahmenbasis aus Mitgliedsbeiträgen und Spenden verfügen. So wurde etwa für das Jahr 2013 die Zuwendungssumme für die Freien Wähler aufgrund der relativen Obergrenze um einen Betrag von fast 820.000 € gekürzt – ein Anteil von über 55 %. Bei der Piraten-Partei betrug der Kürzungsbetrag sogar über eine Millionen Euro und damit immer noch knapp 35 %. Warum eine solche Kürzung für die AfD bisher nicht erfolgte, sondern in den Berechnungsgrundlagen des Bundestagspräsidenten eine relative Obergrenze angegeben ist, die höher ist als der nach Wählerstimmen auf die Partei entfallende Betrag, ist nicht ohne Weiteres nachvollziehbar. Grundlage für die Berechnung der relativen Obergrenze ist nämlich immer der Rechenschaftsbericht des Vorjahres, für die Parteienfinanzierung des Jahres 2013 also der Bericht aus dem Jahr 2012. Da die AfD in diesem Jahr aber noch gar nicht existierte, liegt für diesen Zeitraum auch kein Rechenschaftsbericht vor. Die Bundestagsverwaltung gibt insofern an, dass die Partei „testierte Angaben zu den von ihr im Jahr 2013 erzielten Einnahmen vorgelegt“ habe, die zur Grundlage der Berechnung gemacht worden seien. Eine Veröffentlichung ist bisher jedoch noch nicht erfolgt.

Damit auch in Zukunft eine Kappung der staatlichen Finanzierung verhindert wird, sorgt die AfD nun vor – aus gutem Grund: Angesichts der guten Wahlergebnisse, mit denen jedenfalls nicht in gleichem Maße auch ein Anstieg von Mitgliedern und Spendern korrespondiert, drohen massive Kürzungen. Daher versucht die Partei nun, mit jedem Euro Umsatz aus dem Goldgeschäft ihre relative Obergrenze in die Höhe zu treiben und so die Kappung der staatlichen Mittel zu verhindern. Wie aber kann es sein, dass ein solcher Onlinehandel auf die Höhe der staatlichen Parteienfinanzierung durchschlägt?

Die Antwort setzt sich zusammen aus einer unglücklichen Formulierung des Bundesverfassungsgerichts und einem undurchsichtigen, von Parteiinteressen geleiteten Kompromiss im Gesetzgebungsverfahren. Als das Bundesverfassungsgericht die relative Obergrenze erfand, waren seine Ausführungen dazu denkbar knapp. Hergeleitet wurde sie aus dem „Gebot der fortdauernden Verankerung der Parteien in der Gesellschaft“ und dem daraus folgenden Grundsatz der Staatsferne der Parteien. „In jedem möglichen System staatlicher Parteienfinanzierung müssen Vorkehrungen dagegen getroffen werden, daß die Parteien in verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbarer Weise vom Staat abhängig werden. Die Selbstfinanzierung der Parteien hat Vorrang vor der Staatsfinanzierung.“ So knapp diese verfassungsrechtliche Vorgabe einerseits begründet wurde, so detailliert schrieb das Gericht dabei doch dem Gesetzgeber ins Aufgabenheft, wie eine entsprechende Gesetzesänderung auszusehen hätte: „Das Gesamtvolumen solcher staatlicher Zuwendungen an eine Partei darf die Summe ihrer selbst erwirtschafteten Einnahmen (vgl. § 24 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 und 8 PartG) nicht überschreiten.“ Diese Formulierung wurde fast wortlautgleich ins spätere Gesetz aufgenommen. Erfasst als relevante Einnahmequellen für die Berechnung der relativen Obergrenze waren somit – ganz nach den Vorgaben aus Karlsruhe – Mitgliedsbeiträge, Spenden, Einnahmen aus Vermögen, Einnahmen aus Veranstaltungen, Veröffentlichungen u.ä. sowie sonstige Einnahmen. An Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit in nennenswertem Umfang hatte man nicht ausdrücklich gedacht. Sie fielen nach der damaligen Rechenschaftspflicht schlicht unter die sonstigen Einnahmen.

Dies änderte sich, als das Parteienfinanzierungsrecht im Jahr 2002 erneut reformiert wurde. Weil man „die Transparenz bei den wirtschaftlichen Unternehmungen der Parteien stärken“ wollte, wurden nun die „Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen“ als eigenständig auszuweisende Einnahmekategorie in den Rechenschaftsbericht nach § 24 PartG aufgenommen. Aufgrund des gesetzestechnischen Verweises in die Vorschriften zum Rechenschaftsbericht, musste der Gesetzgeber daher nun entscheiden, ob er diese neue Einnahmekategorie ausdrücklich in die Berechnung der relativen Obergrenze einbeziehen wollte. Sowohl der Gesetzentwurf von SPD und Bündnis 90/Die Grünen als auch derjenige von CDU/CSU sahen dabei interessanterweise ursprünglich vor, die Berechnungsgrundlage für die relative Obergrenze auf Mitglieds- und Mandatsträgerbeiträge sowie Spenden zu beschränken. Erst der fraktionsübergreifende Entwurf beinhaltete – entsprechend der heutigen Gesetzesfassung – auch eine Einbeziehung anderer Einnahmearten, insbesondere auch des neu geschaffenen Titels der Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit und Beteiligungen. Zur Begründung wurde einerseits darauf verwiesen, dass die Neuregelung lediglich der bisherigen Gesetzeslage sowie der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entspreche. Gleichzeitig wurde jedoch ausgeführt, die relative Obergrenze bemesse sich nun nach den Einnahmen aus Mitglieds- und Mandatsträgerbeiträgen, Spenden, Einnahmen aus Beteiligungen, Einnahmen aus Vermögen und Einnahmen aus Veranstaltungen. Die Einnahmen aus Unternehmenstätigkeit fanden in der Begründung trotz des eindeutigen gesetzlichen Verweises keine Erwähnung.

Es ist unklar, welche politischen Erwägungen zu dieser im Gesetzgebungsverfahren nicht weiter dokumentierten inhaltlichen Wende geführt haben mögen. Plausibel erscheint es, dass einerseits diejenigen Parteien, die über relevante Unternehmensbeteiligungen verfügten, eine Berücksichtigung dieser Einnahmen nicht verschenken wollten, und andererseits eine unternehmerische Betätigung von Parteien jenseits reiner Beteiligungen, wie sie heute von der AfD mit ihrem Gold-Shop vorgeführt wird, schlicht außerhalb des Vorstellungshorizontes lag. Ermöglicht wurde diese Regelung, die sich formal auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stützen konnte, durch eine einerseits überaus konkrete redaktionelle Vorgabe aus Karlsruhe, die auf spezifizierte Einnahmearten zur Berechnung der relativen Obergrenze verwies, die aber andererseits durch die pauschale Einbeziehung der „sonstigen Einnahmen“ den nötigen Detailblick vermissen ließ. Kann es dem verfassungsrechtlichen Zweck der relativen Obergrenze entsprechen, wenn sie durch Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit unmittelbar angehoben wird? Die Antwort ist ein klares Nein. Als Ausdruck der Staatsferne mag man die unternehmerische Tätigkeit zwar vielleicht noch begreifen. Mit der Verankerung in der Gesellschaft als politische Partei hat ein solches privatwirtschaftliches Handeln aber schlicht nichts zu tun.

Auch wenn die Strategie der AfD somit mit dem Gesetzeswortlaut in Einklang steht – die rechtliche Regelung ist in dieser Form nicht verfassungsgemäß. Der Gesetzgeber sollte schnellstens eine Korrektur vornehmen und dabei im besten Fall zu den ursprünglichen Vorschlägen aus dem Jahr 2001 zurückkehren. Sollte er sich dazu nicht durchringen können, erscheinen die Möglichkeiten für eine Klärung in Karlsruhe eingeschränkt. Politische Mehrheiten für eine abstrakte Normenkontrolle würden sich vermutlich in diesem Fall nicht finden lassen. Denkbar wäre dann nur noch ein Organstreitverfahren einer konkurrierenden politischen Partei gegen das gesetzgeberische Unterlassen des Bundestages durch fehlende Änderung des Parteiengesetzes. Ginge man davon aus, dass durch die Ankündigungen der AfD eine neue gesetzgeberische Prüfpflicht ausgelöst würde, könnte ein entsprechender Antrag sogar erfolgreich sein.

So grotesk der Vorgang als solcher wirkt, so exemplarisch ist er doch insgesamt für das Parteien(finanzierungs)recht, das auf gesetzgeberischer Ebene schon immer stärker von politischen Kompromissen und Eigeninteressen als von rationalen Strukturen geprägt war. Ein solches System funktioniert, solange die am Kompromiss beteiligten und ihre Interessen verfolgenden Akteure einen common sense selbst generieren können, da sie außerparlamentarische Konkurrenz nicht zu fürchten brauchen. In Zeiten, in denen das Parteienspektrum aufbricht, offenbaren sich dann aber deutlich seine Grenzen. Sie könnten im besten Fall ein Anstoß sein, um das Parteienrecht endlich rationaler zu gestalten.