Medienverbote leicht gemacht

Kurz nach den Protesten rund um den Hamburger G20-Gipfel im August 2017 verbot das Bundesministerium des Innern (BMI) kurzerhand die linke Internetplattform linksunten.indymedia.org. Laut der auf § 3 Vereinsgesetz gestützten Verbotsverfügung war linksunten ein Verein, dessen Zwecke und Tätigkeit den Strafgesetzen zuwider liefen und der sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung richtete. Denn auf der „einflussreichsten Internetplattform gewaltbereiter Linksextremisten in Deutschland“ sei eine Vielzahl strafrechtlich relevanter Beiträge veröffentlicht worden, beispielsweise „Selbstbezichtigungsschreiben“ nach „linksextremistischen“ Anschlägen. Zur Umsetzung des Vereinsverbots wurden mehrere Wohnungen mutmaßlicher Betreiber*innen des Portals durchsucht und persönliche Gegenstände sichergestellt. Parallel wurden Strafverfahren eröffnet, u.a. wegen Bildung einer kriminellen Vereinigung (§ 129 StGB).

Die Internetplattform linksunten wurde 2008/2009 in Baden-Württemberg gegründet und gehörte zum weltweiten Indymedia-Netzwerk. Sie funktionierte nach dem sogenannten Open-Posting-Prinzip, hatte also keine traditionelle Redaktion, wohl aber Moderationskriterien, die etwa rassistische oder antisemitische Inhalte ausschlossen. Insoweit unterschied sich die Plattform nicht grundlegend von Facebook. Auf linksunten erschienen Aufrufe und Berichte zu linken Veranstaltungen oder Demonstrationen, Recherchen zur Nazi-Szene sowie Erklärungen, in denen militante Personen illegale Aktionen rechtfertigten oder zu ihnen aufriefen. Die inhaltlichen Positionen und der Grad an journalistischer Professionalität der Artikel variierten. Seit Kurzem dokumentiert ein Online-Archiv die insgesamt ca. 200.000 veröffentlichten Beiträge und Kommentare.

Seit August 2017 ist die Plattform offline und fast zweieinhalb Jahre dauerte es, bis am 29. Januar 2020 vor dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) über das Vereinsverbot verhandelt wurde. Der Ausgang des Verfahrens, zu dem bislang schriftlich nur eine Pressemitteilung des Gerichts vorliegt, ist aus grundrechtlicher und demokratischer Sicht fatal. Zwar hat das BVerwG – anders als es einige Meldungen nahelegen – das Verbot nicht für rechtmäßig erklärt, sondern die Klage ohne Prüfung der Verbotsgründe abgewiesen. Aber der zuständige Sechste Senat des BVerwG versagt letztlich effektiven Rechtsschutz und lässt es dem BMI durchgehen, das Vereinsrecht als Medienverbotsinstrument zu missbrauchen.

Rechtsschutz­verweigerung durch das Bundes­verwaltungs­gericht

Auf die Klage der fünf Einzelpersonen hin, denen das BMI die Verbotsverfügung zugestellt bzw. ausgehändigt hatte, hat das BVerwG nun lediglich entschieden, dass linksunten ein Verein im Sinne des Vereinsgesetzes war und das BMI sich auf eine taugliche Rechtsgrundlage gestützt hat. Zur Begründung dieses begrenzten Maßstabs kann der Senat sich auf eine gefestigte Rechtsprechung berufen, nach der zur Anfechtung eines Vereinsverbots regelmäßig nur die Vereinigung selbst befugt ist, nicht aber ihre Mitglieder oder Dritte. Die individuellen Grundrechte treten dabei hinter die kollektive Gewährleistung der Vereinigungsfreiheit zurück. Nur wenn das Vereinsrecht nicht anwendbar ist oder gar kein Verein im Sinne von § 2 Vereinsgesetz vorliegt, können danach individuelle Kläger*innen eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen.

Eine der zentralen Fragen während der etwa dreieinhalbstündigen mündlichen Verhandlung in Leipzig war, ob im Fall von linksunten eine Erweiterung dieses Prüfprogramms geboten ist. Die Prozessbevollmächtigten der Kläger*innen hatten argumentiert, dass es den Betreiber*innen des Portals weder möglich noch zumutbar gewesen sei, für die Vereinigung Klage zu erheben. Da unklar sei, wer überhaupt zu den Mitgliedern gerechnet werde, habe der Verein praktisch unmöglich einen wirksamen Beschluss zur Klageerhebung fassen können. Der Vorsitzende Richter Kraft äußerte Verständnis für dieses „Notrechtargument“ und deutete an, dass der Senat bereit gewesen wäre, die Anforderungen an die Prozessfähigkeit nach § 62 VwGO großzügig zu handhaben.

Erforderlich wäre indes gewesen, dass mindestens eine Person als vertretungsberechtigtes Mitglied im Namen des Vereins Klage erhebt – womit sie sich der Strafverfolgungsgefahr aussetzen würde. Rechtsanwältin Angela Furmaniak wies darauf hin, dass die  staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen 2019 zwar überwiegend mangels hinreichenden Tatverdachts nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt wurden, jedoch bei neuen Erkenntnissen jederzeit wieder aufgenommen werden können. Zum Teil wurden die Verfahren auch nur vorläufig nach § 154d StPO ausgesetzt, um die Entscheidung des BVerwG abzuwarten. Für die Betreiber*innen stellt sich die Situation als Dilemma dar: Entweder sie geben sich zu erkennen und setzen sich damit der Gefahr der Strafverfolgung aus. Oder sie bleiben unerkannt, können dann aber nicht im Namen des Vereins Klage erheben. Wie dieser Konflikt zwischen dem Recht des Vereins auf effektiven Rechtsschutz einerseits und der Selbstbelastungsfreiheit seiner Mitglieder andererseits aufzulösen ist, ließ der Senat in der mündlichen Urteilsbegründung unbeantwortet. Der in der Verhandlung geäußerte Hinweis des Vorsitzenden darauf, dass „klandestine Strukturen“ nicht „privilegiert“ werden könnten, wird den betroffenen Verfassungsrechtspositionen jedenfalls nicht gerecht. Ein gangbarer Weg wäre es etwa gewesen, eine Prozessstandschaft zuzulassen.

Darüber hinaus machten die Kläger*innen geltend, durchaus in eigenen Rechten betroffen zu sein. Rechtsanwalt Lukas Theune berichtete, dass während der Wohnungsdurchsuchung bei seinem Mandanten 2.500 Euro beschlagnahmt wurden, die dieser für seine Führerscheinprüfung angespart habe. Die für Vollzugsmaßnahmen zuständigen Verwaltungsgerichte prüfen – auch im Fall von linksunten – nur, ob die Verbotsgründe „im Rahmen summarischer Betrachtung schlüssig und plausibel sind“, und verweisen im Übrigen auf die zentrale Zuständigkeit des BVerwG. Dieses Vorgehen findet in § 6 Vereinsgesetz eine Stütze. In der Konsequenz müsste jedoch den von den Vollzugsmaßnahmen Betroffenen auch eine Klagebefugnis hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des Vereinsverbots zuerkannt werden. Auch hier ließ das BVerwG in der mündlichen Urteilsbegründung offen, wie effektiver Rechtsschutz sichergestellt werden soll. Insofern besteht die Gefahr, dass die Betroffenen von den Verwaltungsgerichten nach Leipzig und von dort zurück an die Instanzgerichte verwiesen werden.

Schließlich machten die Kläger*innen auch geltend, dass sie als Bekanntgabeadressat*innen der Verbotsverfügung in ihren Persönlichkeitsrechten verletzt wurden. Rechtsanwalt Sven Adam sprach von einer „Stigmatisierung“ als „führende Mitglieder“ einer vermeintlich strafrechtswidrigen und verfassungsfeindlichen Vereinigung. Wolfgang Roth, der für die Kanzlei Redeker Sellner Dahs das BMI vertrat, verwies insoweit auf die Möglichkeit, vor dem zuständigen Verwaltungsgericht die Nicht-Mitgliedschaft feststellen zu lassen. Für die Betroffenen dürfte die Stigmatisierung jedoch nicht von der Unterstellung einer Mitgliedschaft ausgehen, sondern von der Bewertung des Vereins als verbotswürdig. Entsprechend hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf hinsichtlich der Feststellung der Nicht-Mitgliedschaft das Rehabilitationsinteresse verneint, wenn sich das angebliche Mitglied nicht von den Vereinsaktivitäten distanziert. Wird hingegen – wie bei linkunten – die Bewertung des Vereins (ggf. mit einem als Minus im Aufhebungsantrag enthaltenen Feststellungsantrag) angegriffen, dürfte das BVerwG nach § 50 Abs. 1 Nr. 2 VwGO (analog) zuständig sein. Die Klagebefugnis mit vollem Prüfungsumfang, also auch hinsichtlich des Vorliegens der Verbotsgründe, ergibt sich insofern – ähnlich wie bei Klagen gegen die Erwähnung in Verfassungsschutzberichten – auch aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht.

Missbrauch des Vereinsrechts für Medienverbote

Die Entscheidung in der Sache, die der Senat dann mit seinem reduzierten Prüfprogramm noch traf, lässt sich so zusammenfassen: linksunten erfüllte den Vereinsbegriff und das BMI durfte das Vereinsgesetz anwenden. Problematisch daran dürfte weniger der weite Vereinsbegriff sein als dessen Anwendung. Insbesondere erschien nach dem Gang der mündlichen Verhandlung unklar, ob das BMI das (weitere) Bestehen einer Vereinigung zum maßgeblichen Zeitpunkt, dem des Verbotserlasses im August 2017, beweisen konnte. Denn für die Zeit ab 2014 wurden kaum Indizien benannt. Inwieweit neben dem BMI auch das Gericht in seiner schriftlichen Urteilsbegründung dabei auf nicht kontrollierbare sogenannte „Behördenzeugnisse“ der Inlandsgeheimdienste abstellen wird, bleibt abzuwarten. Diskutiert wurde auch, ob bei einer „Überzeugungsgewissheit von der Existenz“ des Vereins (so der Vorsitzende Richter Kraft) seit dessen Gründung bis 2014 nun umgekehrt die Kläger*innen eine spätere Auflösung darlegen müssten. Rechtsanwalt Theune entgegnete, dass den klagenden Nichtmitgliedern ein solcher Beweis schwerfallen dürfte. Der Beklagtenbevollmächtigte Roth steuerte Philosophisches bei: „Wenn ein Verein sich gründet, geschieht das meistens in der Vergangenheit“, und 2014 habe keineswegs das letzte, sondern lediglich das letzte bekanntgewordene Treffen der Vereinigung stattgefunden.

Weit über den Einzelfall hinaus ist aber aus verfassungsrechtlicher Sicht fatal, dass das BVerwG es dem BMI offenbar ermöglichen will, Medien wegen ihrer Veröffentlichungen mit einem Vereinsverbot zu belegen. Zwar gibt es für inhaltsbezogene Aufsichtsmaßnahmen gegen (Tele-)Medien keine ausdrückliche Regelung, wonach das Medienrecht insoweit dem Vereinsrecht vorginge. Aber nach der föderalen Kompetenzverteilung ist Medienrecht Sache der Länder, und mit § 59 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) liegt eine einschlägige Regelung vor, die den zuständigen Landesmedienanstalten ein abgestuftes Instrumentarium bereitstellt. Dass das Vereinsrecht nicht daneben eine weitere Grundlage für Medienverbote bietet, scheint lange unumstritten gewesen zu sein. Als sich das BMI 1952 gezielt um eine Rechtsgrundlage für Zeitungsverbote bemühte, stützte die Behörde sich auf die damalige Rahmengesetzgebungskompetenz für das Presserecht und zog ein vereinsrechtliches Vorgehen nicht einmal in Betracht. Übrigens führte damals nicht zuletzt medialer Protest, etwa durch den Spiegel, zum Scheitern des Gesetzentwurfs. 

Inzwischen liegt die Gesetzgebungskompetenz für die inhaltsbezogene Aufsicht über (Tele-)Medien allein bei den Ländern. Weder die mündliche Urteilsbegründung noch die Pressemitteilung des Gerichts haben deutlich gemacht, weswegen nun § 3 Vereinsgesetz eine taugliche Rechtsgrundlage für Totalverbote von Medien aufgrund bestimmter Veröffentlichungen sein soll. Die Beklagte bot im Wesentlichen zwei Argumente an: Telemedienrechtlich würden einzelne strafbare Inhalte reguliert, vereinsrechtlich dagegen Vereinigungen, die nach ihrem Gesamtgepräge strafrechtswidrige Zwecke verfolgten. Und es gehe im Fall von linksunten nicht um ein Medienverbot, da die Vereinigung zwar hauptsächlich eine Internetplattform betrieben habe, daneben aber auch andere Aktivitäten von ihr ausgegangen seien. Roths Beispiele – eigene Texte, Live-Ticker und Medienzentren bei größeren Protestveranstaltungen – bestätigten dann jedoch eher die Sichtweise der Kläger*innen, dass es sich der Sache nach um Medienregulierung handelt. Während Journalist*innen im Publikum mit Stirnrunzeln reagierten, fragte der Vorsitzende Richter Kraft anschließend, ob es nicht eher ein Problem auf der Ebene der Verhältnismäßigkeit sei, wenn etwa die Süddeutsche Zeitung als Vereinigung verboten werden könnte. 

Wie der Vorsitzende äußerten sich auch sein Stellvertreter Heitz und Berichterstatterin Steiner: Neben der medienrechtlichen Aufsicht stehe zu anderen Zwecken, nämlich zur Abwehr der Gefahren gemeinschaftlichen Handelns und zum „präventiven Verfassungsschutz“, das Vereinsgesetz zur Verfügung. Die Meinungs- und Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG müsse lediglich im Rahmen der Prüfung der Verbotsgründe, insbesondere bei der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt werden. Das würde zwar dazu passen, dass auch Religionsgemeinschaften dem Vereinsrecht unterfallen und bei ihrem Verbot Art. 4 GG als mitbetroffenes Grundrecht erst im Rahmen der Verhältnismäßigkeit geprüft wird. So verfuhr der Senat in seiner Entscheidung von 2014 zum Verbot der salafistischen Organisation DawaFFM (Rn. 30 ff.). Dieses Schema nun auf Medienverbote zu übertragen, würde allerdings selbst dann nicht überzeugen, wenn die Aufsicht über die Äußerungen von Religionsgemeinschaften ebenfalls Landesgesetzgebungskompetenz wäre. Denn wie die Klägerseite in der mündlichen Verhandlung betonte, richtete sich die Verbotsverfügung hier laut Tenor und Begründung explizit gegen eine Internetplattform, und zwar allein aufgrund dort veröffentlichter Inhalte. DawaFFM war dagegen offenbar eine Vereinigung, die nicht nur eine Internetseite betrieb, sondern daneben etwa Vorträge und Rollenspiele veranstaltete sowie eine Reihe weiterer Offline-Aktivitäten entfaltete. Und vor allem wurde das Verbot der salafistischen Gruppierung nicht allein mit den Inhalten von (Online-)Veröffentlichungen begründet. 

Mit dem nun getroffenen Urteil hat das BVerwG einer Gefahrenabwehrbehörde des Bundes über den Umweg des Vereinsrechts eine Spezialbefugnis im Bereich einer grundrechtssensiblen Landesgesetzgebungszuständigkeit verliehen. Damit wird die föderale Kompetenzordnung durchbrochen und ein bedrohlicher Präzedenzfall für maßlose Beschneidungen der Medienfreiheit geschaffen. Konkret fällt auch – aufgrund der beschriebenen Rechtsschutzverweigerung – die Prüfung der Verbotsgründe inklusive der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf Art. 5 GG aus. Im Ergebnis bestätigt also das BVerwG zwar nicht die Rechtmäßigkeit des Verbots von linksunten, lässt es aber bestandskräftig werden. 

Verfassungsrechtliche Schadensbegrenzung könnte der Senat noch betreiben, wenn die schriftliche Urteilsbegründung das Verbot in einem obiter dictum für unverhältnismäßig erklärt. Denn schon ungeachtet der Frage, inwieweit die veröffentlichten strafbaren Beiträge der Plattform als ganzer zugerechnet werden können und prägenden Charakter für linksunten hatten, kann es nicht angemessen sein, unmittelbar ein vollständiges Medium abzuschalten. Wenn § 59 RStV nicht bereits Sperrwirkung entfalten soll, dürfen doch zumindest dessen Maßstäbe nicht unterlaufen werden: Es hätten zunächst Untersagungs- oder Sperrverfügungen hinsichtlich einzelner Beiträge ergehen müssen. Alles andere verstieße auch gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK): Wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte etwa im Fall Ürper u.a. gegen die Türkei in erfreulicher Deutlichkeit entschieden hat, verletzt ein vollständiges und unbefristetes Zeitungsverbot die Medienfreiheit nach Artikel 10 EMRK – ganz unabhängig davon, welche Vorwürfe konkret gegen das Presseorgan erhoben werden. Auch für Onlinemedien und auch nach dem Grundgesetz muss das selbstverständliche Konsequenz des rechtsstaatlichen Übermaßverbots sein.

Die Autoren haben mitgewirkt am Amicus Curiae Brief, mit dem die Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) im Verfahren am BVerwG Stellung genommen hat.