Nach dem OMT-Urteil aus Luxemburg: zwei Szenarien
Der Europäische Gerichtshof hat gesprochen: Die EZB durfte 2012 auf dem Höhepunkt der Eurokrise ihr berüchtigtes OMT-Programm auf die Spur setzen und ankündigen, nötigenfalls unbegrenzt Staatsanleihen wackelnder Euroländer zusammenzukaufen, auf dass die Eurozone nicht vor lauter Spekulationsdruck und in die Höhe schießenden Anleihezinsen auseinanderbreche. Europarechtlich war das in Ordnung: Die EZB habe damit nicht in die wirtschaftspolitische Kompetenzsphäre der Mitgliedsstaaten übergegriffen, sondern zumindest auch die Effektivität ihrer Geldpolitik abgesichert, und das, so der Gerichtshof in inverser Anwendung seiner Pringle-Linie, reiche kompetenziell aus. Er habe auch keine verbotene monetäre Haushaltsfinanzierung betrieben, weder direkt noch indirekt.
So weit, so erwartbar. Die Frage ist jetzt: Was wird das Bundesverfassungsgericht mit dieser Antwort auf seine Vorlagefragen anfangen? Die Antwort hängt davon ab, wie der Senat mit seinem eigenen Vorlagebeschluss umgehen wird.
Szenario A: Der Senat behandelt seine europarechtlichen Betrachtungen aus dem Vorlagebeschluss wie eine Art Schriftsatz – als engagierten Versuch, Luxemburg von der eigenen Sicht der Dinge zu überzeugen, was aber keineswegs impliziert, dass es keine andere Sichtweise geben kann. Wäre das OMT-Programm Wirtschafts- statt Geldpolitik und verstieße es gegen das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung, dann wäre es ultra vires und damit verfassungswidrig, aber ob es das tut, ist eine europarechtliche und damit vom EuGH zu entscheidende Frage und wird erst dann zu einer verfassungsrechtlichen, wenn der Eindruck entsteht, der Gerichtshof reiße staatsstreichartig die ganze vertragliche Kompetenzordnung nieder oder zwinge die Bundesrepublik zum Verlust ihrer eigenen Verfassungsidentität. Davon ist keine Rede, und daher beugt man sich dem von zuständiger Stelle gesprochenen Urteil und akzeptiert die Antworten aus Luxemburg, wenn schon nicht aus Überzeugung, so doch aus Respekt vor der tief mit der deutschen verwobenen europäischen Verfassungsordnung.
Szenario B: Der Senat behandelt seine Entscheidungsgründe aus dem Vorlagebeschluss als vorweggenommene Urteilsgründe. Er ist ja tatsächlich bereits zu dem Urteil gelangt, dass das OMT-Programm auf qualifizierte Weise ultra vires ist und die deutsche Verfassungsidentität bedroht. Herrn Gauweiler und den anderen Klägern verleiht das deutsche Grundgesetz ein Recht darauf, nicht der demokratischen Substanz ihres Wahlrechts zum deutschen Bundestag beraubt zu werden, indem aus der Stabilitätsunion, der der Bundestag zugestimmt hat, plötzlich eine Transferunion wird, der der Bundestag niemals zugestimmt hat. Und dieses Recht zu schützen, dafür ist Karlsruhe zuständig und niemand sonst. Zu den europarechtlichen Fragen ist man gerne bereit, die Kollegen in Luxemburg quasi gutachterlich anzuhören. Aber ob Gauweiler et.al. gegenüber Bundestag, Bundesbank und Bundesregierung einen Anspruch besitzen, alles in ihrer Macht Stehende gegen das OMT-Programm der EZB unternehmen, das ist am Ende eine Verfassungsrechtsfrage, die in Karlsruhe beantwortet wird, und zwar mit Ja.
Für Szenario B spricht der ganze Duktus des Vorlagebeschlusses. Der Senat hat schon eine enorme Fallhöhe für sich selbst geschaffen, so detailliert und markig, wie er das formuliert hat. Das alles jetzt mit einem “na gut, ich mein’ ja nur…” auf sich beruhen zu lassen, das wird ihm sicher nicht leicht fallen.
Für Szenario A spricht, dass der im Zweiten Senat zuständige Berichterstatter Peter M. Huber öffentlich gesagt hat, der Senat werde jedes “vertretbare” Votum aus Luxemburg akzeptieren. Immerhin hat der EuGH ja unterstrichen, dass auch geldpolitische Maßnahmen verhältnismäßig zu bleiben haben, dass die monetäre Haushaltsfinanzierung tatsächlich verboten ist und auch nicht umgangen werden darf und solche Dinge. Es hilft auch sicherlich, dass der EuGH der Versuchung widerstanden hat, die Hörner herunter zu nehmen und den Vorlagebeschluss als von vornherein unzulässig abzuschmettern. Das hatte ihm u.a. die italienische Regierung empfohlen: Das heutige Urteil wirkt an keiner Stelle auf Krawall gebürstet. Zwar weist der EuGH darauf hin,
dass ein Urteil des Gerichtshofs im Vorabentscheidungsverfahren nach dessen ständiger Rechtsprechung das nationale Gericht hinsichtlich der Auslegung oder der Gültigkeit der fraglichen Handlungen der Unionsorgane bei der Entscheidung über den Ausgangsrechtsstreit bindet.
Aber versteht sich doch eigentlich von selbst. Die Bindungswirkung der EuGH-Judikatur kann ja nicht weiter reichen als die des Europarechts selbst, und wenn das BVerfG letztere abstreift, wird es erstere kaum daran hindern können.
Welches der beiden Szenarien eintreten wird? Ich weiß es nicht. Beides scheint mir denkbar, beides hätte Folgen, die uns auf Jahre in Atem halten würden. Aber die Debatte fängt ja erst an. In den nächsten Tagen wird auf dem Verfassungsblog noch allerhand dazu zu lesen sein. Stay tuned!
(K)eine demokratische Entleerung des Grundgesetzes?
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) beantwortet diese Frage. Kriterium für die Beantwortung ist das Verständnis der Verfassungsrichter von (der) „Verfassungsidentität“.
Der Gerichtshof der Europäischen Union (EUGH) hat, auch für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von „Technical features of Outright Monetary Transactions“ (OMT-Beschluss der Europäischen Zentralbank (EZB)), kein solches Kriterium.
Es gibt keine europäische Verfassung. Die Verfassungen der europäischen Länder unterscheiden sich. Auch ihr Verständnis von Verfassungsidentität, womit Verfasstheit zum Ausdruck kommt, ist nicht gleich.
Der EUGH legt aus, wie die Verträge der europäischen Länder und die darauf verweisenden Best-immungen zu verstehen sind. Das Verständnis der EUGH-Richter kann dazu nicht einheitlich sein. Ihre Auslegungen sind jeweils ein Kompromiss, den sie mit besten Wissen und Gewissen schließen.
Das EUGH konnte seine Antwort auf die vom BVerfG vorgelegten Fragen (2 BvR 2728/13 . . . – „Vorlage-fragen“) zur Rechtmäßigkeit des OMT-Beschlusses der EZB schon allein mit dem Hinweis auf Artikel 18 in Verbindung mit Artikel 21 der ESZB-Satzung (PROTOKOLL ÜBER DIE SATZUNG DES EUROPÄISCHEN SYS-TEMS DER ZENTRALBANKEN UND DER EUROPÄISCHEN ZENTRALBANK) begründen.
Das (deutsche) herrschende Verständnis, diese Artikel verböten den Kauf oder den Erwerb von Staatsanleihen, kann aus deren (deutschen) textlichen Fassung nicht herausgelesen werden. In Deutsch können die Worte (Begriffe) „Staatsanleihe“ und „Wertpapier“ nicht synonym verwendet werden. „Kauf von Staatsanleihen“ ist eine in Deutsch unsinnige Aussage. Sie wäre hinnehmbar, weil „griffig“, wenn mit ihr nicht verschleiert werde.
Das Verständnis, dass Staatsverschuldung in Verbindung mit einer Vergrößerung der Geldmenge, die nicht wirtschaftlich begründet werden kann, zu vermeiden ist (verboten werden muss), resul-tiert aus historischen Erfahrungen. Geldwert und Geldmenge bilden
die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik und für private Planungen und Dispositionen bei der Wahrnehmung wirtschaftlicher Freiheitsrechte . . .
Das Bestimmen von Geldwert und Geldmenge ist ein
wesentlicher Politikbereich, der mit dem Geldwert die individuelle Freiheit stützt und mit der Geldmenge auch das öffentliche Finanzwesen und die davon abhängigen Politikbereiche bestimmt . . (2 BvR 2728/13 . . . Rn. 32).
Das bestimmt das Verstehen des Verbotes monetärer Haushaltsfinanzierung. Zwar kommt dieses Verstehen auch in der Stellungnahme der EZB zum Ausdruck (2 BvR 2728/13 . . . Rn. 12):
Ein Haftungsrisiko für die nationalen Haushalte bestehe nicht, weil das Europäische System der Zentralbanken vor allem durch Rückstellungen und Rücklagen ausreichende Risikovorsorge getroffen habe. Gleichwohl eintretende Verluste könnten als Verlustvor-trag in die Bilanz eingestellt und in den Folgejahren mit möglichen Einkünften ausgeglichen werden.
Doch wird mit dieser wiederum die Notwendigkeit einer unabhängigen Zentralbank fragwürdig. Denn mit ihr ließe sich (fast) jede monetäre Haushaltsfinanzierung als nichts Verbotenes begründen.
Das Verstehen des Verbotes monetärer Haushaltsfinanzierung durch Vergrößerung der Geldmen-ge ist weder ein widerlegbares subjektives ökonomisches Verstehen noch muss es in der Sprache des Rechts juristisch „übersetzt“ werden. Das Verbot kann deshalb auch weder als geldpolitische noch als wirtschaftspolitische Maßnahme charakterisiert werden.
Und zwar bereits deshalb nicht, weil auch
die Verträge weder den Begriff der Währungspolitik noch den Begriff der Geldpolitik (2 BvR 2728/13 . . . Rn. 61)
definieren und weil diese Worte trotzdem in Erklärungen und Beurteilungen als Begriffe verwendet werden. Und das wiederum, obwohl das vorrangige Ziel des Europäischen Systems der Zentral-banken und dessen grundlegenden Aufgaben (s. 2 BvR 2728/13 . . . Rn. 62) auch beliebig verstanden werden können.
Es gibt keine europäische Volkswirtschaft, sondern Volkswirtschaften der europäischen Länder. Für jede Volkswirtschaft der (EURO-Länder) wird deren notwendige Geldmenge durch die ESZB (EZB und Zentralbanken der Mitgliedstaaten (,,nationale Zentralbanken“)) bestimmt.
Es gibt keine Bestimmung der Euro-Geldmenge (Geldpolitik), welche durch eine europäische Volkswirtschaft (Wirtschafts- und Währungspolitik) begründet ist. Und keinen Euro als Währung für den Handel der Euro-Länder (für „grenzüberschreitende Zahlungen“) miteinander. Dafür ist (als Ersatz) das Zahlungssystem TARGET 2 eingerichtet, das Staatsverschuldungen indirekt unterstützt.
Und es gibt auch keinen europäischen Preis für jeweils vergleichbare oder selbe Erzeugnisse und Leistungen europäischer Länder oder Euro-Länder, der zu stabilisieren wäre. Als vorrangiges Ziel des Europäischen Systems der Zentralbanken wäre also allenfalls zu verstehen, die Stabilität der unterschiedlichen Preise für jeweils vergleichbare oder selbe Erzeugnisse und Leistungen zu ge-währleisten.
Das Verständnis des BVerfG von einem wesentlichen
Politikbereich, der mit dem Geldwert die individuelle Freiheit stützt und mit der Geld-menge auch das öffentliche Finanzwesen und die davon abhängigen Politikbereiche bestimmt (2 BvR 2728/13 . . . Rn. 32)
und dass für eine verfassungsrechtliche Würdigung des OMT-Beschlusses dieser abstrakte Zusam-menhang zu konkretisieren ist, also welche Belastung des Bundeshaushalts dadurch in einer Höhe entstehen könnte, die eine aus dem Grundgesetz ableitbare Obergrenze überschritte und zu einer Entleerung des Budgetrechts führe.
In seinem Urteil (BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012, Absatz-Nr. (1 – 319)) zum Vertrag „zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus“ (ESM) hat das BVerfG mit einer ausführlichen Erläuterung dieses Zusammenhanges die Obergrenze der aus diesem Vertrag resultierenden möglichen Belastung des Bundeshaushaltes begründet und dass damit keine Entleerung des Budgetrechts verbun-den ist. Er verwies dabei auch ausführlich auf den „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steu-erung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKSV)“ als weitere Maßnahme zur Beilegung der Staatsschuldenkrise.
Das geltende Integrationsprogramm gestaltet die Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft aus. Die Verträge dazu und auch weitere zentrale Vorschriften zur Ausgestaltung der Währungsunion sichern die verfassungsrechtlichen Anforderungen unionsrechtlich ab. Das gilt insbesondere für das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung durch die Europäische Zentralbank, das Verbot der Haftungsübernahme (Bail-out-Klausel) und die Stabilitätskriterien für eine tragfähige Haushaltswirtschaft (Art. 123 bis Art. 126, Art. 136 AEUV . . .) (BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012, Absatz-Nr. 219)
Angesichts genannter möglicher Risiken, welche die Stabilitätsgemeinschaft gefährden könnte, sei es
Sache des Bundestages selbst, in Abwägung aktueller Bedürfnisse mit den Risiken mittel- und langfristiger Gewährleistungen darüber zu befinden, in welcher Gesamthöhe Gewähr-leistungssummen noch verantwortbar sind. (BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012, Absatz-Nr. 213)
Das Bundesverfassungsgericht kann sich hier nicht mit eigener Sachkompetenz an die Stelle der dazu zuvörderst berufenen Gesetzgebungskörperschaften setzen (BVerfGE 129, 124 ). Es hat jedoch sicherzustellen, dass der demokratische Prozess offen bleibt, auf-grund anderer Mehrheitsentscheidungen rechtliche Umwertungen erfolgen können . . . und eine irreversible rechtliche Präjudizierung künftiger Generationen vermieden wird. (BVerfG, 2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012, Absatz-Nr. 228)
Der „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKSV)“ ist nicht auf Dauer geschlossen. Eine Entscheidung, ob er beendet oder in das Unionsrecht überführt wird (Art. 16 SKSV) soll auf der Grundlage einer Bewertung der Erfahrungen mit der Um-setzung des Vertrages, also wie damit die Stabilitätsgemeinschaft gesichert worden ist, entschie-den werden.
Die Frage, was das BVerfG mit EUGH-Urteil zum OMT-Beschluss der Europäischen Zentralbank anfängt („Was wird das Bundesverfassungsgericht mit dieser Antwort auf seine Vorlagefragen anfangen?“), mag angeregt sein, eine justiziable Beantwortung erwarten zu können.
Die Verträge zur Sicherung der Stabilitätsgemeinschaft und vor allem der Stand ihrer Umsetzung betreffen die Wirtschafts- und Sozialverfassung der Vertragsparteien im Kern. Daraus schlussfol-gernde Entscheidungen sind keine justiziable, sondern politisch ökonomische Entscheidungen.
Das BVerfG trifft solche politisch ökonomische Entscheidungen nicht.
Aber das BVerfG – als Hüter des Grundgesetzes – muss entscheiden, dass solche politisch ökonomische Entscheidungen getrof-fen werden müssen, und zwar dann, wenn das Fehlen solcher Entscheidungen oder getroffener solcher Entscheidungen zu einem Bruch der „Verfassungsidentität“ führt oder zur Folge hat.
Die Frage ist aber, ob die rein nationale Perspektive, die sich in bestimmten Konfliktfäl-len zu recht gegenüber der unionsrechtlichen behauptet (vgl. BVerfGE 89, 155 ; 123, 267 ; 126, 286 ), noch die angemessene und die von der natio-nalen Verfassung vorgegebene ist, wenn es um Rechts- und Realfolgen der hier in Rede stehenden Reichweite und Größenordnung geht. (2 BvR 2728/13 Abweichende Meinung der Richterin Lübbe-Wolff)
Der Bundestag hätte ohne weiteres auf politischem Wege – etwa durch eine Entschließung – den OMT-Beschluss missbilligen, gegebenenfalls auch eine Nichtigkeitsklage androhen, die Reaktion der Europäischen Zentralbank und der Finanzmärkte abwarten und dann weitere Konsequenzen ziehen können. Dass er all dies nicht getan hat, indiziert kein Demokratiedefizit, sondern ist Ausdruck einer Mehrheitsentscheidung für eine bestimmte Politik zur Bewältigung der Staatsschuldenkrise im Euro-Währungsraum. (2 BvR 2728/13 Abweichende Meinung des Richters Gerhardt)
Die hier wiedergegebenen Auszüge aus den abweichenden Meinungen der Richterin Lübbe-Wolff und des Richters Gerhardt bestätigen die Notwendigkeit politisch ökonomischer Entscheidungen zur Stabilitätsgemeinschaft mit der Maßgabe der vom BVerfG aufgezeigten Möglichkeiten.