Gegenleistung für einen „gesamtgesellschaft­lichen Vorteil“: Das BVerfG-Urteil zum Rundfunkbeitrag

In der Bundesrepublik Deutschland besteht seit den 1980er Jahren eine sogenannte duale Rundfunkordnung: Fernseh- und Hörfunkprogramme werden sowohl von öffentlichrechtlichen als auch von privatrechtlich-kommerziellen Anbietern gesendet (daneben gibt es in einigen Bundesländern sogenannte Offene Kanäle).

Der öffentlichrechtliche Rundfunk finanziert sich vorwiegend durch eine Abgabe. Diese war bis Ende 2012 gerätebezogen ausgestaltet („Rundfunkgebühr“) und wurde durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag zum Beginn des Jahres 2013 in eine haushalts- und betriebsstättenbezogene Abgabe („Rundfunkbeitrag“) umgewandelt. Die Gründe für die Änderung lagen nicht zuletzt darin, daß die alte Abgabe sehr hinterziehungsanfällig war, was insbesondere darauf beruhte, daß die für die Erhebung Zuständigen nicht über hinreichende Ermittlungsbefugnisse verfügten, um beispielsweise Wohnungen ohne Einwilligung der Inhaber betreten und Feststellungen über etwa vorhandene Geräte treffen zu können.

Seit 2013 wird der Rundfunkbeitrag im privaten Bereich grundsätzlich von jedem Wohnungsinhaber erhoben, wobei die Beitragshöhe sich jedoch bei mehreren Inhabern ein und derselben Wohnung nicht erhöht (§ 2 Rundfunkbeitragsstaatvertrag [RBStV]). Je mehr Menschen in einer Wohnung zusammenwohnen, desto geringer ist folglich die Belastung des einzelnen. Im nicht privaten Bereich schulden insbesondere Inhaber von Betriebsstätten und von erwerbswirtschaftlich genutzten Kraftfahrzeugen den Beitrag (§ 5 RBStV). Bei den Betriebsstätten bemißt die Beitragshöhe sich nach den dort Beschäftigten, allerdings dergestalt gestaffelt, daß die Beitragshöhe im Verhältnis zur Beschäftigtenzahl mit deren Ansteigen abnimmt. Bei den Kraftfahrzeugen ist grundsätzlich ein Drittelbeitrag je Fahrzeug zu zahlen.

Gegen die neue Abgabe wurden schon vor ihrer Einführung im Schrifttum vielerlei verfassungsrechtliche Einwände erhoben, teils staatsorganisationsrechtlicher, teils grundrechtlicher Art. Vor allem wurden die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für den Rundfunkbeitrag sowie dessen Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG angezweifelt. So nahm es nicht wunder, daß nach Erschöpfung des Rechtsweges (§ 90 Abs. 2 S. 1 BVerfGG) zum Bundesverwaltungsgericht das Bundesverfassungsgericht im Wege der mittelbaren Rechtssatzverfassungsbeschwerde (hierzu S. Kempny, Der Staat 53 [2014], 577 [578 f.]) mit der Frage der Vereinbarkeit des Rundfunkbeitrags mit dem Grundgesetz befaßt wurde.

Auf drei Verfassungsbeschwerden von Privatleuten und eine von einem gewerblichen Kraftwagenvermietungsunternehmen hin erklärte der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Urteil vom 18. Juli 2018, 1 BvR 1675/16 u. a., die Vorschriften über den Rundfunkbeitrag für im wesentlichen verfassungsgemäß. Lediglich die Höherbelastung von Inhabern von mehr als einer Wohnung hielten die Richter für mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.

Als erste Frage im Rahmen seiner Begründetheitsprüfung spricht der Senat die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für die Vorschriften über die Erhebung des Rundfunkbeitrags an (Rn. 50 ff.). Das ist, streng genommen, nicht ganz kunstgerecht. Denn entscheidend für die Begründetheit einer Verfassungsbeschwerde ist einzig und allein, ob der Beschwerdeführer durch den unmittelbaren Beschwerdegegenstand in seinen Grund- oder grundrechtsgleichen Rechten verletzt ist (S. Kempny, Der Staat 53 [2014], 577 [614]). Diesem dogmatischen Befund Rechnung zu tragen versäumt der Senat in zweifacher Weise: Erstens prüft er den mittelbaren Beschwerdegegenstand (die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages und die Zustimmungsmaßnahmen der Länder) vor dem unmittelbaren (den fachgerichtlichen Entscheidungen); zweitens prüft er die Gesetzgebungszuständigkeit wie bei einer Normenkontrolle, ohne die Verbindung zu einem Grundrecht oder grundrechtsgleichen Recht herzustellen, obschon doch ein Verstoß gegen Art. 70 ff. GG oder Art. 105 GG an sich keinesfalls zur Begründetheit einer Verfassungsbeschwerde führt. Die hier zu schlagende Brücke zur Entscheidungserheblichkeit des Staatsorganisationsrechts ist das Grundrecht der Allgemeinen Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG, denn dieses schützt auch davor, zur Entrichtung kompetenzwidriger Abgaben herangezogen zu werden (vergleiche [für den Bereich der steuerlichen Abgaben] S. Kempny, StuW 2014, 185 [193]). Diese Beanstandungen gehören keineswegs bloß in den Bereich der juristischen Ästhetik; vielmehr kann der (vom Bundesverfassungsgericht leider nicht selten gewählte) „Normenkontrollaufbau“ bei mittelbaren Rechtssatzverfassungsbeschwerden zu falschen Begründungen und falschen Ergebnissen führen (hierzu ausführlich S. Kempny, Der Staat 53 [2014], 577 [585 ff.]).

Rundfunkbeitrag keine Steuer

Der Senat bejaht eine Gesetzgebungszuständigkeit der Länder aus Art. 70 Abs. 1 GG, da der Rundfunkbeitrag keine Steuer im verfassungsrechtlichen Sinne, sondern eine nichtsteuerliche Abgabe, und zwar ein Beitrag sei, die Gesetzgebungszuständigkeit für nichtsteuerliche Abgaben von derjenigen für das jeweilige Sachgebiet, innerhalb dessen die Abgabe erhoben werde, umfaßt sei, und die Gesetzgebungszuständigkeit für das Rundfunkrecht mit Ausnahme der vorliegend nicht einschlägigen Vorschrift des Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 Fall 2 GG mangels Zuweisung an den Bund bei den Ländern liege. Um eine Steuer handele es sich deshalb nicht, weil der Rundfunkbeitrag nicht im finanzverfassungsrechtlichen Sinne „voraussetzungslos“, sondern als Gegenleistung für einen individuell zurechenbaren Vorteil, nämlich das Empfangenkönnen des öffentlichrechtlichen Rundfunks, geschuldet werde (Rn. 52 ff.).

Die finanzverfassungsrechtliche Einordnung des Rundfunkbeitrags war hier, genau genommen, noch nicht notwendig. Denn selbst wenn er im verfassungsrechtlichen Sinne eine Steuer wäre, hieße das noch nicht ohne weiteres, daß den Ländern die Gesetzgebungszuständigkeit fehlte. Es könnte in diesem Falle zwar eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 105 Abs. 2 GG bestehen, der Bund hat aber insoweit kein (Rundfunksteuer-)Gesetz erlassen, also von seiner denkbaren Kompetenz keinen Gebrauch gemacht. Mithin wäre nach der allgemeinen Regel des Art. 72 Abs. 1 GG die Gesetzgebungsbefugnis der Länder aus Art. 70 Abs. 1 GG eigentlich so oder so – Steuer oder nicht – zu bejahen gewesen. Eigentlich – denn an dieser Stelle wäre es darauf angekommen, ob der Erste Senat sich bezüglich der Auslegung des Begriffs der „übrigen Steuern“ in Art. 105 Abs. 2 GG der Meinung der Mehrheit des Zweiten Senats im Kernbrennstoffsteuerbeschluß vom 13. April 2017, 2 BvL 6/13, angeschlossen hätte. Nach dieser Ansicht gibt es Abgaben, die zwar Steuern im verfassungsrechtlichen Sinne darstellen, wofür aber keinerlei Gesetzgebungskompetenz besteht, die also insbesondere weder der Bund noch die Länder einführen dürfen („kompetenzlose Steuern“). Dies betrifft solche Steuern, deren Ertrag nicht von Art. 106 GG verteilt wird. Weil Rundfunksteuern von Art. 106 GG nicht erfaßt werden, hätte der Erste Senat dann Farbe bekennen müssen: Ist der Rundfunkbeitrag eine Steuer, dann eine kompetenzlose; ist er eine nichtsteuerliche Abgabe, dann trägt Art. 70 Abs. 1 GG. Der Erste Senat hätte sich aber auch auf einen anderen Standpunkt stellen und vertreten können, die Steuergesetzgebung werde im Grundgesetz restlos verteilt, „kompetenzlose Steuern“ gebe es nicht, und in Ermangelung eines Bundesgesetzes seien jedenfalls Art. 72 Abs. 1, Art. 70 Abs. 1 GG anzuwenden.

Die Argumentation des Senats erinnert zuweilen an Versuche der Abgrenzung der Steuern von den sogenannten Sonderabgaben, wovon im Urteil indes keine Rede ist. So wird – ohne daß die normative Bedeutung dieses Satzes gänzlich klar wird – unter anderem darauf abgehoben, daß die Einnahmen aus dem Rundfunkbeitrag nicht in die allgemeinen Staatshaushalte der Länder fließen (Rn. 59). Die „Haushaltsflüchtigkeit“ ist jedoch kein notwendiges, nicht einmal typisches Merkmal von Vorzugslasten (Gebühren und Beiträgen). Sie mag ein Argument gegen die Steuereigenschaft sein, deutet dann aber in Richtung Sonderabgabe, nicht in Richtung Beitrag.

Gleichheitsgerechtigkeit mit Fragezeichen

Als zweite Frage behandelt der Senat die Gleichheitsgerechtigkeit der Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags (Rn. 63 ff.). Seine Prüfung trägt jedoch weiterhin eher finanzverfassungsrechtliche als grundrechtsdogmatische Züge. So wird betont, die Annahme eines besonderen, die Erhebung einer Vorzugslast rechtfertigenden Vorteils komme auch dann in Betracht, wenn alle Bürger herangezogen würden. Maßgeblich sei nicht die Stellung der Abgabepflichtigen im Verhältnis zur Allgemeinheit, sondern die Abgrenzung der zu finanzierenden Aufgabe von den Gemeinlasten als allgemeinen staatlichen Aufgaben (Rn. 67). Gleichheitsdogmatisch lag hier indes die Frage nahe, wer, wenn alle Bürger eine „besondere“ Abgabe zahlen, dann eigentlich die (für jede Gleichheitsprüfung strukturell notwendige) Vergleichsperson (S. Kempny/Ph. Reimer, Die Gleichheitssätze, 2012, S. 38 ff.) sei. Außerdem bleibt unklar, nach welchen Maßstäben die Abgrenzung von Sonder- und Gemeinlast künftig geschehen soll und inwieweit sie in den Händen des einfachen Gesetzgebers liegt. Daß dieser Abgrenzung große Bedeutung zukommt, zeigt der bereits in zwei Rechtszügen ausgefochtene Streit um die Verfassungsmäßigkeit des § 4 Bremisches Gebühren- und Beitragsgesetzes (Stichwort: Fußball-Polizeikosten).

Hinsichtlich der Ungleichbehandlungen, welche in der Begünstigung von von mehreren Inhabern bewohnten Wohnungen und von Betriebsstätten mit großer Beschäftigtenzahl liegen, gesteht der Senat dem Gesetzgeber einen Spielraum zu, der durchaus weit zu nennen ist, besonders wenn man berücksichtigt, daß die Anknüpfung an die Wohnung lediglich einen Ersatz für die eigentlich, wie auch der Senat andeutet, sachgerechtere Anknüpfung an die bloße Inlandseinwohnereigenschaft darstellt, die dem Vernehmen nach nur aus politischen Gründen vermieden wurde, um die Zahl (und Unzufriedenheit) der Verlierer der Umstellung in Grenzen zu halten (siehe Rn. 88).

Bezüglich der Höherbelastung von Inhabern von mehr als einer Wohnung erkennt der Senat dagegen keine Rechtfertigung an, da der die Vorzugslast rechtfertigende besondere Vorteil mit der Entrichtung des Beitrags für die Erstwohnung bereits abgegolten sei (Rn. 106 ff.). Der Senat geht in diesem Zusammenhang indes nicht auf Mehrpersonenhaushalte ein, die ja durch die Wohnungsanknüpfung begünstigt werden. Sein Argument, niemand könne in mehreren Wohnungen gleichzeitig Rundfunk empfangen (Rn. 107), verliert jedoch erheblich an Gewicht, sobald die Zahl der Mitinhaber mindestens so groß ist wie die Zahl der Wohnungen.

Verfassungsrichterliche Wertschätzung des öffentlichrechtlichen Rundfunks

Im rechtspolitischen Grundton des Urteils hört man, daß der öffentlichrechtliche Rundfunk beim Senat durchaus wohlgelitten ist. Seine Bedeutung und besondere Leistung im publizistischen Gesamtgefüge wird (auch mit Blick auf dessen durch die technischen Entwicklungen der letzten Jahre bedingten Veränderungen) gewürdigt (Rn. 79 f.) und sein Bestand als „gesamtgesellschaftlicher Vorteil“ anerkannt (Rn. 75 f.).