Grenze auf, Grenze zu? Die transnationale Wirkung von Rechtsverstößen im Dublin-System

Das europäische Recht beruht auf Vertrauen. Die Rechtsgemeinschaft ist in erster Linie eine Vertrauensgemeinschaft. Das Unionsrecht wird hauptsächlich von den Mitgliedstaaten vollzogen (indirekter Vollzug), sei es in Bezug auf unmittelbar von nationalen Behörden anzuwendendes Verordnungsrecht oder mittelbar, wenn der eigentliche Vollzugsgegenstand – das nationale Gesetz – erst noch durch Umsetzung von Richtlinien geschaffen werden muss. Unionale Aufsichtsmittel existieren wenige, zwar können Durchführungsrechtsakte (Art. 291 Abs. 2 AEUV) den mitgliedstaatlichen Vollzug noch weiter feinsteuern, aber auch diese müssen von den Mitgliedstaaten eingehalten werden.

Das Rechtsprechungsmonopol des EuGH, das sich v.a. in Vorabentscheidungsverfahren entfaltet, zeitigt zwar stark unitarisierende Wirkung, die reale Befolgung der so konkretisierten Rechtssätze – etwa im europäischen Asyl- und Flüchtlingsrecht – steht indes auf einem eigenen Blatt. Schlussendlich bleibt nur das Vertragsverletzungsverfahren (von so martialischen Instrumenten wie der Stimmrechtssuspendierung nach Art. 7 Abs. 3 EUV mal abgesehen, mit der auf fundamentale Verstöße gegen die Grundwerte der Union reagiert soll), das sicher kein zahnloser Tiger ist, wie etwa die horrenden Strafzahlungen belegen, die im Raum standen, als die Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung vom EuGH noch nicht für unwirksam befunden worden war und Deutschlands beharrliche Umsetzungsverweigerung teuer zu werden drohte. Aber das Verfahren ist schwerfällig und zeitintensiv und daher kaum geeignet, akuten Rechtsverstößen durch die Mitgliedstaaten prompt zu begegnen.

Die EU: eine ‚Durchwink‘-Gemeinschaft?

Freilich ist es nicht erst seit gestern italienische und griechische Verwaltungspraxis, weder die auf eigenem Staatsgebiet eintreffenden (Syrien-)Flüchtlinge zu registrieren, noch die eigene Zuständigkeit nach der Dublin III-VO zu überprüfen und bejahendenfalls das Asylverfahren durchzuführen. Stattdessen lässt man die Schutzsuchenden von dannen ziehen, d.h. in erster Linie in Richtung Deutschland (oder Schweden) weiter ‚reisen’, wie man so schön sagt. Die Balkanrouten-Anrainerstaaten gelten daneben auch nicht gerade (Ausnahmen bestätigen die Dublin-Regeln) als Registrierungsstreber.

Zwar ist es wahr, dass keiner dieser Staaten die Ankommenden zur Stellung eines Antrags auf internationalen Schutz zwingen kann und dass ohne Asylgesuch keine Pflicht zur Registrierung (Art. 9 Eurodac-VO) und auch keine zur Dublin-Prüfung (Zuständigkeitsfeststellungsprüfung, vgl. Art. 20 Dublin III-VO) besteht. Dann aber greift freilich die Pflicht zur Überprüfung, ob die Voraussetzungen zur Einreise in den Schengen-Raum vorliegen, was selten der Fall sein dürfte (z.B. Besitz eines Schengen-Visums) und – falls nicht – zur ‚Rückführung’, wie man neuerdings sagt, führen muss. Tatsächlich werden Flüchtlinge in großer Zahl ‚weitergeleitet’.

Es herrscht eine „Politik des Durchwinkens“, wie es in der von der Kommission vorbereiteten 17-Punkte-Erklärung der „Staats- und Regierungschefs der am stärksten von der Krise auf der Westbalkanroute betroffenen Länder“ heißt, in dem die Erklärenden unter Punkt 3 sogleich Besserung geloben. Nichtsdestotrotz soll die Durchleitung – wenn auch in koordinierter Form (Punkt 9) – weitergehen, was sie keineswegs rechtmäßig macht. Durchleitungsvorwürfe werden inzwischen (hier und hier) auch von München in Richtung Wien erhoben. Berlin und München müssen sich postwendend aus Wien das Monitum gefallen lassen, man nähme zu wenig Personen am Tage auf und verursache dadurch einen Rückstau, der zulasten Österreichs gehe.

Die Grenze als Sehnsuchtsort

Auch in Deutschland sind Winkbewegungen ein großes Thema. Noch im September wurde kontrovers über „Äußerungen und Gesten“ (und Selfies) der Kanzlerin sowie die deutsche Selbsteintritts-Entscheidung zugunsten von in Ungarn festsitzender Syrien-Flüchtlinge (Stichwort: „pull-Faktoren“) diskutiert (z.B. hier, hier und hier). Inzwischen hat sich der Debattenfokus auf die Grenze, genauer auf die deutsche Staatsgrenze verschoben.

Diese ist zum Sehnsuchtsort all jener geworden, die einen politischen und rechtlichen „Kontrollverlust“ beklagen, diesen aber nicht in erster Linie auf Entscheidungen anderer Dublin-Staaten zurückführen sondern primär darauf, dass Deutschland sich in einem Anflug von Wahnsinn entschieden habe, seine Grenze „zu öffnen“. Das Recht sei dadurch ausgesetzt, denn angeblich bestehe im Zusammenspiel der nationalen mit der europäischen Rechtsordnung die Befugnis, die zigtausenden Flüchtlinge, die v.a. aus Syrien kommend bis zur deutsch-österreichischen Grenze vorgedrungen sind, unter Hinweis auf das Dublin-Recht zurückzuweisen. Da diese ja nur über Griechenland eingereist sein können, sei Deutschland von vornherein nicht zuständig sondern die Hellenische Republik bzw. – da ja dorthin seit 2011 (hier und hier) nicht mehr überstellt werden darf – Bulgarien, Kroatien oder Ungarn; je nachdem, welchen Weg der Strom gerade nimmt.

Reinhard Müller schreibt, dass die Politik den Bürgern sagen solle, „dass es nach geltendem Recht durchaus möglich wäre, fast alle der Tausenden, die Tag für Tag nach Deutschland kommen, wieder abzuweisen, weil sie über sichere Drittstaaten einreisen.“ Es allerdings ein Irrglaube, dass Deutschland berechtigt sei, Flüchtlinge mit Hinweis auf die EU-Dublin-Verordnung an der Grenze einfach abzuweisen.

Ein Sprachmonstrum mit Konsequenzen: das Zuständigkeitsfeststellungsverfahren

Soweit ein Flüchtling an der Grenze einen Asylantrag stellt, ist Deutschland verpflichtet, das so genannte Zuständigkeitsfeststellungsverfahren zu betreiben (vgl. Art. 20 Abs. 1 Dublin III-VO). Auch wenn in den allermeisten Fällen der Ersteinreisestaat für die endgültige Prüfung des Asylgesuchs zuständig sein wird (vgl. Art. 13 Abs. 1), kann es Fälle geben, in denen die deutsche Zuständigkeit besteht, z.B. wenn schon Familienangehörigen (Art. 9) bzw. bei unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen erwachsenen Verwandten (Art. 8) Schutz gewährt wurde.

Die Pflicht zur Zuständigkeitsfeststellung besteht deswegen, weil immer ein bestimmter Dublin-Staat dafür zuständig sein muss zu klären, ob er selbst oder ein anderer für die eigentliche Asylprüfung zuständig ist. Das Dublin-System bezweckt nämlich (im Zusammenspiel v.a. mit der Qualifikations-, der Aufnahme– und der Verfahrensrichtlinie) die Verhinderung dessen, was man als „refugee in orbit“ bezeichnet, also das Umherirren von Asylsuchenden, für die sich niemand zuständig fühlt. Genau dies wäre aber möglich, wenn sich schon niemand für die Zuständigkeitsfeststellung zuständig fühlte.

Man muss also unterscheiden: Die Zuständigkeit zur Feststellung der Asylzuständigkeit entsteht nach der Dublin III-VO mit Asylantragstellung auf eigenem Staatsgebiet bzw. an der eigenen Grenze (vgl. Art. 3 Abs. 1 S. 1). Ergibt die Zuständigkeitsprüfung, dass ein anderer Staat nach den Kriterien der Art. 8 ff. zuständig ist, dann ist dieser um (Wieder-)Aufnahme zu ersuchen und muss auf das Aufnahmegesuch antworten.

Dafür sind Fristen vorgesehen; der ersuchte Staat darf sich mit der Beantwortung zwei Monate Zeit lassen (Art. 22 Abs. 1), die Frist verkürzt sich auf maximal einen Monat, wenn der ersuchende Staat eine dringende Antwort erbeten hat (Abs. 6 S. 2), wozu er etwa berechtigt ist, soweit er dem Schutzsuchenden die Einreise verweigert (Art. 21 Abs. 2). Letzteres ist nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 AsylG möglich, wenn „Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass ein anderer Staat auf Grund von Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft [sic] oder eines völkerrechtlichen Vertrages für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist und ein Auf- oder Wiederaufnahmeverfahren eingeleitet wird“. Gleiches gilt kurz hinter der Grenze (Zurückschiebung gem. § 57 Abs. 2 Hs. 2 AufenthG), wofür seit dem 1. August ebenfalls die Bundespolizei zuständig ist. Die Einleitung des (Wieder)-Aufnahmeverfahrens beginnt mit Absetzung des Aufnahmeersuchens innerhalb von drei Monaten (Art. 21 Abs. Abs. 1 Dublin III-VO), bei Verstreichenlassen dieser Frist ist der Staat, an dessen Grenze Asyl beantragt wurde, für die Asylprüfung endgültig zuständig (Art. 21 Abs. 1 UAbs. 3 Dublin III-VO). Mit seinem Vorbringen der fehlenden Asylzuständigkeit ist er m.a.W. dann präkludiert.

Die Limitiertheit des Drittstaats-Konzepts

Das Recht zur Einreiseverweigerung ist also an die Einleitung eines (Wieder-)Aufnahmeverfahrens nach Ermittlung des anstelle Deutschlands zuständigen Staats gekoppelt. Das wird geflissentlich übersehen, wenn es heißt, man könne doch die Flüchtlinge an der bayerischen Grenze einfach unter Verweis auf die Einreise aus einem sicheren Drittstaat zurückweisen.

In Ausführung des Drittstaatskonzept i.S.d. Art. 16 a Abs. 2 GG, das auch dem Grundsatz der Genfer Flüchtlingskonvention entspricht, wonach das Refoulement in sichere Staaten durchaus zulässig ist (vgl. Art. 33 Abs. 1 GFK), ist zwar in § 18 Abs. 2 Nr. 1 AsylG eine Einreiseverweigerung in solchen Fällen möglich. In der einschlägigen Vorschrift des § 26 a AsylG, auf den verwiesen wird, wird jedoch in Abs. 1 S. 3 Nr. 2 das nationale Asylausschlussregime zurückgenommen, soweit „die Bundesrepublik Deutschland auf Grund von Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft oder eines völkerrechtlichen Vertrages für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist“. Der Anwendungsvorrang der Dublin III-VO setzt sich nämlich auch gegenüber Art. 16 a Abs. 2 GG durch, soweit nach ihr eine deutsche Zuständigkeit besteht (etwa in den o.g. Fällen familiärer Bindungen), fällt das nationale Drittstaatskonzept in sich zusammen. Die Ausweisung in einen sicheren Drittstaat ist zwar nach Art. 3 Abs. 3 Dublin III-VO i.V.m. Art. 38 der AsylverfahrensRL grundsätzlich erlaubt. Österreich ist im europarechtlichen Sinne aber kein solcher, da selber Dublin-Staat. Denkbar wären (ggfs.) direkte Ausweisungen in die Türkei, was aber ebenfalls individuelle Prüfungen (vgl. Art. 38 Abs. 2 lit b) S. 2 AsylverfahrensRL) voraussetzte.

Fallstricke des Dublin-Aufnahmeverfahrens

Die grundsätzliche Möglichkeit zur Einreiseverweigerung stößt also – so viel Wortwitz sei erlaubt – an seine Grenzen. Es muss das Zuständigkeitsfeststellungsverfahren in jedem Einzelfall betrieben werden. In der Kommentierung von Holger Winkelmann (Renner/Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 10. Aufl. 2013) zu § 18 AsylG heißt es zu Abs. 2 Nr. 2, dass in jedem Falle eine „Art ‚Dublin-Kurzprüfung’“ erfolgen muss (Rn. 23), da andernfalls ja der Staat, der um Aufnahme zu ersuchen ist, gar nicht bestimmbar wäre. Auch eine nur überschlägige Prüfung ist aber unmöglich, wenn der Einreiseweg nicht ermittelt werden kann, weil der Schutzsuchende nirgends registriert wurde.

Hier beißt sich also die Katze in den Schwanz: Deutschland kann einem Asylsuchenden die Einreise unter Hinweis auf das Dublin-System nicht verweigern, wenn dieser nicht in Griechenland, Kroatien oder anderswo registriert wurde. Die Rechtsverstöße anderer schlagen auf die deutsche Berechtigung zur Zurückweisung (faktisch) durch. Zwar ist der um Aufnahme ersuchte Staat gem. Art. 22 Abs. 5 Dublin III-VO verpflichtet, auch bei Nichtvorliegen förmlicher Beweismittel über den Ersteinreiseort die von dem ersuchenden Staat festgestellte Zuständigkeit anzuerkennen, „wenn die Indizien kohärent, nachprüfbar und hinreichend detailliert sind, um seine Zuständigkeit zu begründen.“

Zuständigkeitsfeststellungsentscheidung und Aufnahmeersuchen begründen also als Referenzentscheidungen eine bedingte Anerkennungspflicht, wie es dem Muster sog. unechter transnationaler Verwaltungsakte entspricht. In umgekehrter Richtung waltet allerdings auch Transnationalität, zwar nicht de jure aber doch de facto. Die Nichtregistrierung durch den Ersteinreisestaat erschwert bzw. verunmöglicht es dem ‚Zielland‘ Deutschland, einen konsistenten und somit zuständigkeitsbegründenden Indizienbeweis im Rahmen eines Aufnahmeverfahrens anzubringen. Soll die Grenzbehörde in Anwendung des § 18 AsylG den Reiseweg vermuten?

Für den Fall, dass der ersuchte Staat die Erkenntnisse des ersuchenden Staates weder für kohärent, noch für nachprüfbar oder hinreichend detailliert hält, sieht Art. 37 ein Schlichtungsverfahren vor. Innerhalb eines Monats (Art. 37 Abs. 2 UAbs. 2 S. 2) entscheidet ein Komitologieausschuss (Art. 44 i.V.m. Art. 291 Abs. 3 AEUV), wobei die verfahrensbeteiligten Staaten keine Ausschussmitglieder stellen dürfen (Art. 37 Abs. 2 UAbs. 2 S. 1 Hs. 2). Der Ausschussentscheid ist bindend und unanfechtbar (UAbs. 4). Rechnet man die Fristen des Aufnahmeverfahrens hinzu, können schon ein paar Monate ins Land gehen. Sollen die Schutzsuchenden solange an der Grenze warten? Zumal der Ausschuss am Ende zu demselben Ergebnis kommen dürfte, zu dem auch schon die deutsche Grenzbehörde hätte kommen können, die im Zuständigkeitsfeststellungsverfahren die Kriterien der Art. 8 ff. Dublin III-VO ‚abklappern‘ muss.

Lässt sich schlussendlich kein (anderer) zuständiger Staat bestimmen, so ist nach Art. 3 Abs. 2 UAbs. 1 der Staat für die Asylprüfung zuständig, „in dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde“, also in unserem Fall Deutschland. Natürlich könnte Deutschland einfach mal ins Blaue hinein für x Personen ein Aufnahmeersuchen z.B. gegenüber Kroatien stellen und darauf spekulieren, dass es den kroatischen Behörden nicht gelingen würde, fristgemäß auf das Ersuchen zu antworten. Die Fristversäumnis geht nämlich stets ‚zulasten‘ des ersuchten Staates, gem. Art. 22 Abs. 7 Dublin III-VO ist dieser nun zuständig. Eine Anrufung des Komitologieausschusses wäre zu erwarten, dessen Entscheid dürfte – diesmal im eigentlichen Wortsinne zulasten – Deutschlands ausgehen.

Vertrauen ist gut, Grenzkontrolle ist besser?

Wie schon die Euro-Krise ist die Flüchtlingskrise (auch) eine Krise des Rechts sowie des wechselseitigen Vertrauens der Mitgliedstaaten darauf, dass alle die rechtliche Vorgaben einhalten. Tun das einige nicht, löst dies eine Kettenreaktion aus, an deren Ende die Flüchtlinge an der deutschen Grenze stehen. Dass man sie dort nicht einfach abweisen kann, entspringt nicht deutschem Gesinnungswahnwitz, sondern ist Folge dessen, was man die transnationale Wirkung von Rechtsverstößen nennen könnte. Vertrauen ist gut, Grenzkontrolle ist besser? Die Durchführung systematischer Personenkontrollen an der Grenze ist nach Art. 23 i.V.m. 25 des Schengener Grenzkodex vorübergehend (!) erlaubt, ermöglicht somit (rein praktisch) auch eine umfassende grenzbehördliche Einreiseüberprüfung gem. § 18 AsylG, welcher aber aus den o.g. Gründen enge, um nicht zu sagen engste rechtliche Grenzen gesetzt sind. Kurzfristige ‚Grenzschließungen‘ können schließlich nur erfolgen, um das Aufnahmetempo zu drosseln, was freilich wie in einem Dominospiel entsprechende Drosselungsmaßnahmen an der österreichisch-slowenischen Grenze, der slowenisch-kroatischen Grenze usf. nach sich zieht.

Drosselnde wie ventilierende Maßnahmen an einer von Flüchtlingen bedrängten Grenze sind freilich heikel und bergen ihrerseits die Gefahr eines Kontrollverlustes. Vor bald 26 Jahren, am 9. November 1989 gegen 23.30 Uhr ließ der diensthabende Leiter der Grenzübergangsstelle an der Bornholmer Straße Harald Jäger den Schlagbaum hochziehen, nachdem die durch seine Vorgesetzten angeordnete „Ventillösung“ gescheitert war. Er tat dies, weil er fürchtete, es könnte Tote geben.

Damit es nicht soweit kommt, muss schleunigst eine Lösung gefunden werden, die – wie schon bei der Euro-Krise – nur eine europäische Lösung sein kann. An Ideen, Vorschläge und ersten Umsetzungen mangelt es nicht („Hotspots“, Forcierung der Außengrenzkontrollen, Rücknahmeabkommen mit Anrainerstaaten einschließlich der Türkei, direkter Vollzug der Asylanerkennungen durch die EU einschließlich einer europäischen Asylgerichtsbarkeit, unionsweite Verteilung der Flüchtlinge, Entlastung des Asylsystems durch kollektive Aufnahmeprogramme). Es gilt keine Zeit zu verlieren. Die Mitgliedstaaten als Herren des Dublin-Verfahrens haben in weiten Teilen versagt.