Irregularisierung der Staatsbürgerschaft in Indien

Am 31. August 2019 wurden bei einer Volkszählung in Indiens östlichem Bundesstaat Assam 1,9 Millionen Einwohner aus dem Nationalen Bürgerregister (NRC) ausgeschlossen. Die Ausgeschlossenen – unter ihnen viele, die seit Generationen in Assam leben – müssen nun offiziell ihre Staatsangehörigkeit vor den Ausländergerichten des Landes nachweisen. Sie gesellten sich zu den rund 500.000 anderen, die in anderen Verfahren als mutmaßliche Ausländer eingestuft wurden. Neben dem enormen Ausmaß dieser Prozesse ist vor allem die Art und Weise, wie sie die Staatsbürgerschaft als Konzept geschwächt haben, bemerkenswert.

Indien hat keiner der ausgeschlossenen Personen die Staatsbürgerschaft durch eine formale Entstaatlichung entzogen, wodurch sie möglicherweise staatenlos werden. Vielmehr hat Indien komplexe rechtliche Mechanismen geschaffen, die den Status der Staatsbürgerschaft stark einschränken. Diese Mechanismen erlauben es, Personen willkürlich als mutmaßliche Ausländer ins Visier zu nehmen, stellen unzumutbare Anforderungen an den Nachweis der Staatsangehörigkeit und erleichtern den schleichenden Verlust materieller Rechte – und das alles ohne formale Aberkennung der Staatsangehörigkeit. Diese Prozesse lassen sich meiner Meinung nach am besten als das verstehen, was Peter Nyers als “Irregularisierung der Staatsbürgerschaft” bezeichnet. Staaten, die die Staatsbürgerschaft irregulär machen, zerstören sie heimlich, weil sie die Erwartung verletzen, dass der Staat den Status der Staatsbürgerschaft nicht willkürlich in Frage stellt und auch die mit der formalen Staatsbürgerschaft verbundenen Rechte respektiert.

Das zentrale Merkmal dieser Prozesse ist die Berufung auf die nationale Sicherheit. Die Irregularisierungsprozesse von Staatsbürgern in Indien sind auf historische Ängste im Zusammenhang mit der Masseneinwanderung aus Bangladesch zurückzuführen. Diese Ängste verschärften sich in den 1980er und 1990er Jahren und mündeten schließlich Anfang der 2000er Jahre in den wachsenden nationalen und internationalen Diskurs über Terrorismus. Während das indische Einwanderungsgesetz anfangs der Schauplatz von Debatten und Konflikten war, führte diese Dynamik auch zu einer Versicherheitlichung des indischen Staatsbürgerrechts. Dies untergrub nicht nur das integrative Staatsbürgerschaftssystem des Landes, sondern rechtfertigte auch die Einführung heimtückischer rechtlicher Verfahren, die bei Millionen von Indern zu einer erheblichen Unsicherheit in Bezug auf die Staatsbürgerschaft geführt haben.

Vorläufer im Einwanderungsrecht

Der Imperativ der nationalen Sicherheit ist das Markenzeichen der indischen Einwanderungsregelung. Das Ausländergesetz von 1946, das wichtigste Gesetz in diesem Bereich, war ein Kolonialgesetz, dass der Regierung einen Freibrief für den Umgang mit feindlichen Ausländern in ihrem Hoheitsgebiet geben sollte. Das Gesetz gibt der Regierung die vollständige Befugnis, jeden Ausländer im Land zu Rechte zu enthalten, zu regulieren oder einzuschränken. Die Regierung kann Ausländergerichte einrichten, die über den Status von Personen entscheiden. Das Gesetz bindet jedoch weder diese Gerichte noch die Regierung an irgendwelche Rechtsnormen. Die Exekutive hat auch freie Hand bei der Inhaftierung von Ausländern und damit bei der Kriminalisierung der Einwanderung ohne angemessenen Schutz durch ein ordentliches Verfahren. Dies hat zu einem permissiven, strafenden und Ad-hoc-Einwanderungssystem geführt, das auf dem Ermessen der Exekutive beruht.

Das Ausländergesetz wirft alle Nicht-Staatsbürger in einen Topf und unterscheidet nicht zwischen gefährdeten Gruppen wie Flüchtlingen, Asylbewerbern und Staatenlosen. Dies hat die Möglichkeit eines einheitlichen, auf Rechten basierenden gesetzlichen Ansatzes für Einwanderer untergraben. Stattdessen hat die Regierung die Einwanderungspolitik instrumentalisiert, indem sie durch Durchführungsverordnungen und Ad-hoc-Maßnahmen eine unterschiedliche Haltung gegenüber verschiedenen Gruppen eingenommen hat. So wurden beispielsweise durch eine Regierungsverordnung im Jahr 2015 nicht-muslimische Einwanderer aus Pakistan und Bangladesch vom Ausländergesetz ausgenommen, obwohl dies im Widerspruch zu den säkularen Idealen der indischen Verfassung steht.

Das Einwanderungsregime wurde im Zuge der religiös motivierten Teilung des Landes im Jahr 1947 zu einer Sicherheitsmaßnahme. 1950 erließ das indische Parlament das Gesetz über die Ausweisung von Einwanderern aus Assam, das der Regierung die uneingeschränkte Befugnis verlieh, jeden Ausländer zu “entfernen”, den sie für “schädlich für die Interessen der Allgemeinheit” hielt. Die Befürworter des Gesetzes argumentierten, dass dieses außergewöhnliche Mittel notwendig sei, um die nationalen Sicherheitsbedenken auszuräumen, die durch die “verräterischen Aktivitäten” der muslimischen Einwanderer aus Ostpakistan entstanden waren.

Diese Ängste im Zusammenhang mit der muslimischen Einwanderung sind seither ungebrochen. Das dramatischste Beispiel ist Assam, wo die lokalen assamesisch sprachigen Gemeinschaften in den 1980er Jahren begannen, sich politisch gegen den drohenden demografischen Wandel durch die bengalische Einwanderung zu wehren. Der indische Staat einigte sich 1985 mit den Gruppen, wonach Langzeiteinwanderer eingebürgert und die anderen identifiziert und ausgewiesen werden sollten. Doch damit war die Angelegenheit nicht erledigt. Während die Existenz und der Umfang der bengalischen Einwanderung in Ermangelung genauer Daten umstritten blieben, herrschte in vielen Teilen des Staates die Meinung vor, dass die unkontrollierte Einwanderung anhielt. Was die Angelegenheit noch komplizierter machte, war die historische Präsenz von Millionen bengalischer Muslime und Hindus, die seit Jahrzehnten, wenn nicht Jahrhunderten, Teil des sozialen Gefüges des Staates waren. Viele politische Kräfte sahen in ihrer Anwesenheit die ungelöste Frage der Ausländer im Staat widergespiegelt.

Das Hauptziel der verärgerten Gruppen war der Illegal Migrants (Determination by Tribunals) Act 1983, der den Einwohnern von Assam eine Reihe von Schutzmaßnahmen gegen ungerechtfertigte Angriffe und Schikanen aufgrund des Verdachts, Ausländer zu sein, bot. Die Kritiker sahen in diesem Rechtsschutz einen Versuch, illegale Einwanderer zu schützen. Im Jahr 2005 akzeptierte der Oberste Gerichtshof Indiens im Fall Sonowal diese Kritik und hob das Gesetz von 1983 auf. Es dehnte das Verfahren des Ausländergerichts nach dem Ausländergesetz – das freizügig und ohne jegliche Verfahrensgarantien war – aus, um über den Status von mutmaßlichen Ausländern im Bundesstaat zu entscheiden. Das Gericht verlagerte die Beweislast auf den Bürger und nicht auf den Staat. Es begründete dies mit der in der Rechtsprechung noch nie dagewesenen Tatsache, dass die illegale Einwanderung eine ernsthafte Bedrohung für die nationale Sicherheit des Landes darstelle. Die illegale Einwanderung, so das Gericht, sei eine ausländische “Infiltration” auf der Grundlage des “internationalen islamischen Fundamentalismus,” der Assam von Indien abspalten wolle. Es handele sich um eine Form der internationalen Aggression, die außergewöhnliche Maßnahmen erfordere, auch wenn diese auf Kosten eines ordnungsgemäßen Verfahrens gingen.

Verbriefte Staatsbürgerschaft

In den 1990er Jahren hatte die Diskussion über die illegale Einwanderung über Assam hinaus einen Zustand moralischer Panik erreicht. Der indische Staat begann, sich auf die nationale Sicherheit zu berufen, um inhaltliche und verfahrenstechnische Änderungen am Staatsbürgerschaftssystem des Landes vorzunehmen. In den Jahren 1986 und 2003 untergrub Indien seine umfassende Jus-Soli-Staatsbürgerschaft, indem es in Indien geborene Personen disqualifizierte, wenn auch nur ein Elternteil als “illegaler Migrant” galt. Da die Bestimmung des Ausländerstatus im Rahmen der Einwanderungsregelung erfolgen sollte, verankerte das Gesetz die Logik des Ausnahmezustands im Kern der Staatsbürgerschaft. Dies stellte eine ernsthafte Bedrohung für die Statussicherheit dar, vor allem für in Indien geborene Kinder, die nun von Staatenlosigkeit bedroht sein könnten.

Die nationale Sicherheit diente auch als Rechtfertigung für die Einführung dokumentarischer Staatsbürgerschaftsregelungen, vor allem des NRC. Indien führte das Mandat zur obligatorischen Erfassung der Staatsbürgerschaft durch Regierungsverordnungen ein, zeitgleich mit den Gesetzesänderungen zur Abschaffung des Jus Soli im Jahr 2003. Die Gründe für das NRC lassen sich am besten an den Parlamentsdebatten im Jahr 2005 über das Sonowal-Urteil des Obersten Gerichtshofs ablesen. In einer Debatte bezeichnete der Oppositionsführer der Bhartiya Janata Party (BJP) – der Partei, die schließlich 2014 an die Macht kam und die NRC einführte – illegale Einwanderung und globalen Terrorismus zusammen als “schleichende Bedrohung” für die innere Sicherheit Indiens. Diese Sichtweise wurde im Parlament nicht angefochten. Die Einführung von Dokumentationsverfahren im Rahmen der Staatsbürgerschaftsregelung war die Strategie zur Lösung dieses Problems. Wie ein Abgeordneter argumentierte, habe Indien “Zeit damit verschwendet”, “zu versuchen, die Ausländer aufzuspüren”. Er schlug vor, “den umgekehrten Weg einzuschlagen”, indem “echte Inder zuerst identifiziert werden”. “Geben Sie ihnen einen nationalen Staatsbürgerschaftsausweis”, forderte das Mitglied. “Abgesehen von denjenigen, die eine Identitätskarte und eine Arbeitserlaubnis haben, sollte der Rest der Bevölkerung automatisch ausgewiesen werden”, fuhr das Mitglied fort. Das Dokumentenregime der NRC sollte also im Dienste der nationalen Sicherheit die Bürger von den Ausländern trennen.

Das NRC wurde ein Jahrzehnt lang nicht umgesetzt, bis der Oberste Gerichtshof Indiens es 2014 in Assam einführte. Das Gericht berief sich erneut auf die Sicherheitsbedrohung durch die Einwanderung, um Millionen von Einwohnern des Bundesstaates unangemessen hohen Anforderungen an die Beweisführung zu unterwerfen. Bis zum Abschluss des Prozesses im Jahr 2019 hatte Indien fast 165 Millionen Dollar für diese Politik ausgegeben, die Verzweiflung hatte zahlreiche Menschen in den Selbstmord getrieben, und 1,9 Millionen Menschen blickten in eine ungewisse Zukunft. Die indische Regierung hat daraufhin vorgeschlagen, die Politik auf das gesamte Land auszuweiten. Dieser Vorschlag stieß auf Proteste, die vor allem von Muslimen angeführt wurden, die darin eine ernsthafte Bedrohung ihrer Staatsbürgerschaft sahen.

Die Mühen der dokumentarischen Staatsbürgerschaft

Dokumentationsregelungen wie das NRC und die Ausländergerichte haben drei Arten von Unsicherheiten in Bezug auf die Staatsbürgerschaft hervorgebracht. Die erste betrifft diejenigen, die ihnen direkt unterworfen sind. Zahlreiche Menschen in Indien – Frauen, Transgender, Migranten, Binnenvertriebene, Analphabeten und wirtschaftlich Benachteiligte – haben kaum einen sinnvollen Zugang zu Dokumenten. Viele mussten ihr spärliches Eigentum verkaufen, um die Anwaltskosten zu bezahlen. Die unangemessenen Anforderungen an die Beweisführung haben diese Verfahren zusätzlich erschwert. Die Ausländergerichte, die mehr als 100 000 Personen zu Ausländern erklärt haben, sind dafür bekannt, dass sie sich auf geringfügige Unstimmigkeiten in Dokumenten verlassen und mündliche Beweise außer Acht lassen. Bei erfolglosen Verfahren droht den Klägern die Inhaftierung. Es ist sinnlos, von Abschiebung zu sprechen, denn die ausgeschlossenen Personen sind keine bangladeschischen Staatsangehörigen, und Indien hat diese Angelegenheit gegenüber Bangladesch nicht einmal diplomatisch angesprochen. Dies hat dazu geführt, dass die Inhaftierung bzw. die Androhung der Inhaftierung auf unbestimmte Zeit erfolgen kann.

Die zweite Unsicherheit bezieht sich auf die schleichende Verletzung wesentlicher Staatsbürgerrechte. Kürzlich hat die Regierung von Assam beispielsweise beschlossen, dass nur diejenigen, deren Namen in der NRC aufgeführt sind, von der staatlichen Rehabilitationshilfe profitieren können, nachdem sie von öffentlichem Land vertrieben wurden. Indien hat auch die Personalausweise von Millionen von Personen, die aus dem NRC ausgeschlossen wurden, gesperrt, so dass diese nun in vielen Fällen keinen Zugang zu Sozialleistungen oder sogar zur Beschäftigung haben.

Die dritte Unsicherheit ist die schlimmste. Das Leben von Menschen, die noch nicht aktiv einem Rechtsverfahren unterworfen sind, ist von großer Unsicherheit bezüglich ihres Status geprägt. Die Grenzpolizei in Assam, die befugt ist, verdächtige Ausländer zu identifizieren, hat häufig Personen ohne triftige Gründe gemeldet, da es keine angemessenen Sicherheitsvorkehrungen und keine Rechenschaftspflicht gibt. Dies hat dazu geführt, dass gefährdete Bevölkerungsgruppen schikaniert und ins Visier genommen wurden. Im Falle der NRC hat die Regierung noch keine Verfahren für die Einlegung von Rechtsmitteln bei den Gerichten bekannt gegeben. Zur Beunruhigung der Ausgeschlossenen ist bereits die Rede davon, das NRC zu wiederholen, weil nach Ansicht der assamesischen Regierung nicht genügend Menschen ausgeschlossen wurden! Der indische Staat hat diese prekären Bürger in eine Situation gedrängt, die ich als “Twilight Citizenship” bezeichne, in der sich ihr Staatsbürgerschaftsstatus in einem Zustand der Unbestimmtheit und Aussetzung befindet.

In der Tat hat sich das Stigma, ein bengalischer Migrant zu sein, in die allgegenwärtige Angst verwandelt, als Ausländer eingestuft zu werden. Diese Gemeinschaften sind zu dem geworden, was Mae Ngai als “ausländische Bürger” bezeichnet hat, die, obwohl sie Staatsbürger sind, nicht Teil der Nation sind. Ausländische Bürger werden rassifiziert, oft in Verbindung mit rechtlichen Verfahren. Auch wenn sie rechtlich gesehen die Staatsbürgerschaft besitzen, können ihre Rechte durch Internierungs- und Rückführungsmaßnahmen aufgehoben werden, ohne dass die Staatsbürgerschaft selbst formell entzogen wird. Die heimtückischen rechtlichen Verfahren in Indien, die mit dem Argument der nationalen Sicherheit begründet werden, haben dazu geführt, dass die Mitglieder dieser Gemeinschaften immer wieder verdächtigt werden, Ausländer und zweifelhafte Staatsbürger zu sein.

Das Fehlen eines förmlichen Widerrufs mag zwar bedeuten, dass die prekären und ‚ausländischen‘ Bürger nicht staatenlos sind, doch wird ihr Recht auf Staatsangehörigkeit weiterhin schleichend ausgehöhlt. Die indischen Gerichte sind sich der Kosten dieser Verfahren nicht bewusst, sondern haben sie immer wieder mit dem Argument der nationalen Sicherheit gebilligt. Um diesem Problem Rechnung zu tragen, müssten dem Staat negative und positive Pflichten auferlegt werden, darunter das Verbot aufwändiger Verfahren, die zu Unsicherheiten bei der Staatsbürgerschaft führen, und die Schaffung einer zugänglichen und diskriminierungsfreien Staatsbürgerschaftsidentität. Inwieweit das Gesetz diese Rolle spielen kann, bleibt jedoch unklar, auch in Anbetracht der Rolle des Obersten Gerichtshofs bei der Förderung dieser Prozesse.

Bei diesem Text handelt es sich um eine Übersetzung des Beitrags, Irregularizing Citizenship in India, durch Michael Borgers.