Ein „Bundessicherheitsrat“ als Bundesbehörde?

Erfordert das Versagen der Bundesregierung, die Sicherheitslage in Afghanistan angemessen zu bewerten und Ortskräfte der Bundeswehr und ihre Familien rechtzeitig zu evakuieren, organisatorische Konsequenzen? Diese Forderung hat der Bundestagsabgeordnete Roderich Kiesewetter in einer viel beachteten Reaktion auf das Afghanistan-Debakel aufgestellt: „Wir müssen Kompetenzen in einem Bundessicherheitsrat bündeln und wissenschaftlichen Rat für die Exekutive organisieren“. Kiesewetter ist nicht nur ausgewiesener Außen-, Sicherheits- sowie Verteidigungsexperte, sondern auch amtierender Vorsitzender des Parlamentarischen Kontrollgremiums (PKGr), das die nachrichtendienstliche Tätigkeit des Bundes kontrolliert (Art. 45 GG, PKGrG).

Es gibt bereits ein Gremium mit diesem Namen. Der „Bundessicherheitsrat“ ist ein (im Rahmen der Regierungs-Selbstorganisation nach Art. 65 GG gebildeter) Kabinettsausschuss der Bundesregierung,((Dazu BVerfGE 137, 185 (191 f.).)) in dem die Bundeskanzlerin, der Chef des Bundeskanzleramts sowie die Bundesministerinnen und -minister des Äußeren, der Finanzen, des Inneren, der Justiz, der Verteidigung, für Wirtschaft und Energie sowie für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sitzen. Der Ausschuss koordiniert die Sicherheits- und Verteidigungspolitik, ist aber vor allem für die Vorbereitung kriegswaffenrechtlicher Ausnahmegenehmigungen der Bundesregierung (vgl. § 11 KrWaffG) zuständig (vgl. GO Bundessicherheitsrat).

Der Kiesewetter-Vorschlag zielt hingegen offenbar – eher vergleichbar mit dem Gemeinsamen Terrorabwehrzentrum (GTAZ) – auf ein ggf. parlamentarisch besetztes oder durch Wahl legitimiertes, administrativ arbeitendes Organ, das vor allem das fragmentierte Wissen aus der ihrerseits sehr unterschiedlich strukturierten nachrichtendienstlichen Aufklärung bündeln und bewerten soll. Die verfassungsrechtliche Analyse zeigt: Unüberwindbare Hindernisse gäbe es nicht. Wie sinnvoll so eine Maßnahme politisch ist, steht freilich auf einem anderen Blatt.

Verschwimmen von innerer und äußerer Sicherheit

Die gegenwärtige Architektur der Nachrichtendienste ist Relikt des Kalten Krieges, als der Eiserne Vorhang es noch erlaubte, sich in alt-bundesrepublikanischer Behaglichkeit vom Rest der Welt abzuschotten und Sicherheitsrisiken wie Sicherheitsgewährleistung anderen zu überlassen. Nach überkommenen Kategorien der inneren, äußeren und militärischen Sicherheit werden seitdem Gefährdungen fragmentiert durch unterschiedliche Behörden aufgeklärt. Die realen Bedingungen einer vernetzten und globalisierten Welt bildet dies nur noch unvollkommen ab. Ob Kriegswaffenproliferation, Bürgerkriege, Schleuserkriminalität, Betäubungsmittelschmuggel, Terrorismus, Fluchtursachen, Klimawandelfolgen, Bedrohungen Geflüchteter durch Verfolgerstaaten auf deutschem Boden, auslandsgesteuerte Fake News oder Manipulationsversuche gegen demokratische Wahlen – alle diese Szenarien betreffen durchweg die innere wie die äußere Sicherheit. Risikoszenarien sind vernetzt zu denken, müssen auch ökonomische, ökologische, politische und soziale Faktoren einbeziehen, die sich sehr oft einer Lokalisation nach herkömmlichen Kategorien des Äußeren und Inneren entwinden.

Eigentlich entspricht dies bereits den Analysefähigkeiten des Bundesnachrichtendiensts (BND). Welchen Mehrwert ein „Bundessicherheitsrat“ de novo gegenüber dem eingespielten Beauftragten für die Nachrichtendienste des Bundes haben soll, der im Rang eines Staatssekretärs im Bundeskanzleramt angesiedelt ist, das wiederum als Ressort die Rechts- und Fachaufsicht über den BND ausübt, bleibt hierbei undeutlich. Gleichwohl erscheint es erwägenswert, in welchem Rahmen die integriert-koordinative Organisationsstruktur eines „Bundessicherheitsrats“ verfassungsrechtlich darstellbar wäre.

Disparate Kompetenzgrundlagen

Nachrichtendienstliche Informationen („intelligence“) zur integrierten Bewertung bei einem besonderen Organ unterhalb des Bundeskabinetts zusammenzuführen, wirft bundesstaatliche Kompetenzfragen auf. Das Kompetenzgerüst des Bundes ist zerfasert. Lediglich für den Verfassungsschutz des Bundes gibt es mit der ausschließlichen Bundesgesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 lit. b GG eine explizite Grundlage zur Regelung der „Zusammenarbeit des Bundes und der Länder zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Landes (Verfassungsschutz)“. Zusammenarbeit in diesem Sinne ist mit dem BVerfG als „auf Dauer angelegte Form der Kooperation, die die laufende gegenseitige Unterrichtung und Auskunftserteilung, die wechselseitige Beratung sowie gegenseitige Unterstützung und Hilfeleistung in den Grenzen der je eigenen Befugnisse umfasst und funktionelle und organisatorische Verbindungen, gemeinschaftliche Einrichtungen und gemeinsame Informationssysteme erlaubt“, zu verstehen.((BVerfGE 133, 277 (317 f.).)) Auch operative Befugnisse sind hiervon richtigerweise umfasst, die das Bundesamt für Verfassungsschutz seit seiner Gründung hatte und die jedenfalls mit der sicherheitspolitischen Verfassungsreform durch das 31. Gesetz zur Änderung des GG 1972 sanktioniert wurden. Die korrespondierende Verwaltungskompetenz folgt aus Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG.

Der Bundesnachrichtendienst als Instrument der Auslandsaufklärung wird auf die Kompetenz der auswärtigen Angelegenheiten (Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG) gestützt. Die Verwaltungskompetenz folgt dann aus der Auffanggrundlage des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG,((BVerfGE 100, 313 (371 f.); 154, 152 (232 ff.).)) die lautet: „Außerdem können für Angelegenheiten, für die dem Bunde die Gesetzgebung zusteht, selbständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechtes durch Bundesgesetz errichtet werden“. Eine Früherkennung auswärtiger Sicherheitsgefährdungen schließt Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG nach der Rechtsprechung ebenfalls ein.((BVerfGE 154, 152 (233 f.).)) Der Gesetzgeber darf dem Auslandsnachrichtendienst nur solche Aufgaben und Befugnisse zuweisen, die einen unmittelbaren Auslandsbezug haben. Bestehende Befugnisse sind entlang dieser Kompetenzmatrix auszulegen.

Das Bundesamt für den Militärischen Abschirmdienst (BMAD) als dritter Nachrichtendienst des Bundes erfüllt besondere Verfassungsschutzaufgaben (Extremismus-, Spionage- und Sabotageabwehr) innerhalb der Streitkräfte. Seine Errichtung stützt sich auf die Bundeskompetenzen für die Verteidigung (Art. 73 Abs. 1 Nr. 1, Art. 87a GG). Der Bund kann alle nachrichtendienstlichen Aufgaben, die im Zusammenhang mit der militärischen Einsatzfähigkeit der Bundeswehr stehen, innerhalb der Streitkräfte ansiedeln und im Rahmen seines Ermessens organisieren. Dies schließt die militärische Aufklärung mit nachrichtendienstlichen Mitteln ein, wie sie teils im Kommando Strategische Aufklärung der Bundeswehr bzw. in der Unterabteilung Militärische Aufklärung im BMVg angesiedelt ist. Die militärische Auslandsaufklärung einschließlich des nachrichtendienstlichen Schutzes von Auslandseinsätzen der Bundeswehr („force protection“) fiel hingegen schon immer in die Aufgaben des BND, ohne dass dies verfassungsrechtlich zwingend wäre.

Neue zentrale Bündelungsbehörde?

Soll mit einem „Bundessicherheitsrat“ eine koordinative Bündelungsbehörde entstehen, bei der sicherheitsrelevante Informationen administrativ zusammenfließen, die aufgrund sehr disparater Kompetenzen und Aufgaben gewonnen wurden, ist hierfür eine eigenständige verfassungsrechtliche Bundeskompetenz notwendig (Art. 30, 83 GG).

Eine vergleichbare Blaupause hierfür gibt es: Im Fall des Anti-Terrordateigesetzes wurde ein zentralisiertes gemeinsames Informationssystem auf Bundesebene errichtet, das zwar die föderale Gliederung der Vollzugsstruktur unberührt lässt, aber die kognitiven Entscheidungsgrundlagen miteinander verknüpft. Diese informationelle Zentralisierung hat das BVerfG gebilligt, weil sich eine Verwaltungskompetenz für die Führung der Verbunddatei durch das Bundeskriminalamt jedenfalls aus Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG ergebe.((BVerfGE 133, 277 (320).))

Diese Kompetenzgrundlage stünde aber nur zur Verfügung, wenn ein „Bundessicherheitsrat“ bei einer der dort genannten Zentralstellen angesiedelt würde. Das aber liefe der Organisationsidee eines selbstständigen Koordinationsorgans zur institutionellen Regierungsberatung zuwider.

Kompetenzergänzung

Näher läge daher, eine solche Behörde auf der Grundlage des Art. 87 Abs. 3 GG zu errichten. Nach dem BVerfG darf der Bund innerhalb der disparaten Kompetenznorm des Art. 87 GG zwischen verschiedenen Grundlagen wählen, „soweit die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der Einrichtung der jeweiligen Behörden erfüllt sind“.((BVerfGE 110, 33 (50).))

Es gibt zwar eine verbreitete Auffassung, wonach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG subsidiär zu Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG (hier also: in Bezug auf den Verfassungsschutz) ist. Ihr ist das Gericht aber unter Verweis auf den Wortlaut („Außerdem“) nicht gefolgt und hat einen ergänzenden Zugriff auf die Auffangbestimmung des Art. 87 Abs. 3 GG für möglich erachtet.((BVerfGE 110, 33 (51 f.); BVerfGK 14, 402 (411 f.).)) „Dort, wo eine Zentralstelle im Hinblick darauf, dass diese im Wesentlichen auf die Wahrnehmung von Koordinationsaufgaben beschränkt ist, für die Erfüllung einer Aufgabe nicht ausreicht, darf der Bund unter den Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG eine selbständige Bundesoberbehörde einrichten“.((BVerfGE 110, 33 (51).))

Diese Option würde auch hier greifen, um eine ergänzende Einrichtung neben den bestehenden Nachrichtendiensten zu schaffen. Die erforderlichen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes, die sich auch zusammensetzen ließen („Mosaikgesetzgebung“), wären – wie schon für die bestehenden Dienste – vorhanden und ließen sich ggf. um weitere sicherheitsrelevante Materien ergänzen.

Informationelle Trennung

Soweit ein Bundessicherheitsrat über abstrakte Analysen der Sicherheitslage hinaus – für die neben den bestehenden Nachrichtendiensten eigentlich kein Bedarf besteht – auch selbstständig personenbezogene Daten verarbeiten können soll, sind hierfür hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlagen notwendig. In diesem Rahmen müssten dann die unterschiedlichen Erhebungszwecke und Eingriffsschwellen der primären Ermächtigungen in G 10, BVerfSchG, BNDG, MADG und ggf. weiteren Fachgesetzen durch angemessene Transferbarrieren für die Übermittlung und Weiterverwendung abgebildet werden.

Das BVerfG hat insoweit ein elastisches informationelles Trennungsprinzip aus dem Verhältnismäßigkeitsgebot abgeleitet, das einen Datenaustausch nicht unterbindet, aber begrenzt, soweit die Daten aufgrund unterschiedlicher Eingriffsziele und Eingriffsschwellen erhoben wurden.((BVerfGE 133, 277 (320 f., 329); 154, 152 (266 ff.); BVerfG, Beschl. v. 10.11.2020 – 1 BvR 3214/15, Rn. 101 ff.)) Mit Zweckänderungen sind dann Übermittlungsschwellen verbunden, die ggf. auch innerhalb einer arbeitsteilig organisierten Behörde zu beachten sind. Auch eine integrierte Behörde, die auf der Grundlage anderweitig erhobener Informationen Sicherheitsanalysen erstellt, könnte mangels organisationsrechtlicher Trennungspflicht (vergleichbar der Anti-Terrordatei) Daten weiterverarbeiten. Da es nur um erhebliche Sicherheitsgefährdungen gehen wird und das BVerfG in seinem BND-Urteil gerade die Verwendung nachrichtendienstlicher Informationen zur politischen Regierungsinformation in weitem Umfang zugelassen hat,((BVerfGE 154, 152 (270 ff.).)) dürften grundrechtliche Hindernisse der Errichtung eines „Bundessicherheitsrats“ kaum entgegenstehen.

Behörden- oder Regierungsversagen?

Über Verwaltungsreformen zu diskutieren, ist freilich müßig, wenn es letztlich um Konsequenzen aus politischem Versagen geht. Ob die in den Medien sehr schnell kolportierte Behauptung, der BND habe unzureichend über die Lage in Afghanistan informiert, überhaupt zutrifft, wird sich erst zeigen müssen. Ich habe hieran erhebliche Zweifel.

Es besteht eher der Anschein, dass der zwangsläufig opake Nachrichtendienst, der sich gegen verzerrende Darstellungen in Politik und Medien aufgabenbedingt nicht wehren kann, als billiger Sündenbock für politische Fehlentscheidungen der Außenpolitik – zwischen Überforderung und Verantwortungslosigkeit – herhalten soll. Dies anhand verlässlicherer Auskünfte zu überprüfen, fällt gerade in die Aufgaben des PKGr, dessen Nachrichtendienstkontrolle, wenn man sie ehrlich betreibt, mittelbar auch parlamentarische Regierungskontrolle ist.