Rhetorik der Terrorismusbekämpfung, das Abschreckungsparadigma und das Ende des Asyls

In Australien fiel die zunehmende Absicherung gegen unerlaubte Migration auf dem Seeweg und die de facto Kriminalisierung von Asylbewerbern mit den Ereignissen des 11. Septembers zusammen. Die australische Asylpolitik wurde durch das Abfangen auf See und die Eindämmung und langsame Bearbeitung von Asylanträgen in Drittländern abgesichert. Diese rechtlichen und politischen Entwicklungen wurden zum Teil mit Gründen der nationalen Sicherheit (qua Angst vor Terrorismus) gerechtfertigt. Die australische Herangehensweise an den Umgang mit Flüchtlingen, die Schutz suchen, wurde von August 2001 bis heute jedoch weitgehend von dem politischen Bestreben getragen, die Kriminalität (qua Menschenschmuggel) zu bekämpfen und in diesem Zusammenhang bestimmte Asylbewerber aufgrund ihrer “irregulären” (oder heimlichen) Art der Einreise vom Flüchtlingsschutz in Australien auszuschließen.

Neben der Anwendung von Einwanderungsgesetzen mit bedeutenden, auf Grenzsicherheit basierenden Ausnahmen, ist es erwähnenswert, dass die australische Regierung mehr Gesetze zur Terrorismusbekämpfung erlassen hat als jede andere westliche Demokratie. Dieser “hyper-legislative” Ansatz wurde durch das Fehlen eines nationalen Gesetzes (oder einer Charta) der Menschenrechte, das weder in der Verfassung noch in gesetzlichen Normen verankert ist, begünstigt (Billings und Ananian-Welsh: 2020).

Die Agenda der australischen Regierung für eine fortschreitende Sicherung der Grenzen wurde zunächst durch die Rhetorik der Terrorismusbekämpfung im Jahr 2001 gestützt, welche danach jedoch nachgelassen hat. Ich behaupte, dass sich der Schwerpunkt der Bedenken weg von der potenziellen terroristischen Bedrohung durch Asylbewerber hin zur Abschreckung von unerlaubter Migration auf dem Seeweg verschoben hat. Obwohl der Zusammenhang zwischen Terrorismus und Asyl in Australien keine empirische Grundlage hat, haben bestimmte Gesetze, Maßnahmen und Praktiken, die 2001 zur Terrorismusbekämpfung eingeführt wurden, bis heute Bestand – insbesondere die Offshore-Abwicklung von auf dem Seeweg eingereisten Asylbewerbern. Ich behaupte, dass Australiens Abschreckungsmodell eine negative “Signalwirkung” auf die heutige Asylpolitik und -praxis einiger europäischer Staaten hat.

Ausartende ausgrenzende Gesetze und Praktiken

Wie haben sich die Migrationsbestimmungen (und insbesondere die Asylbewerberpolitik) in den letzten 20 Jahren in Australien und in der weiteren asiatisch-pazifischen Region entwickelt?

Ab Oktober 2001 waren die militärischen Abfangmaßnahmen gegen Asylsuchende auf See (die zunächst bis November 2003 durchgeführt wurden) in Verbindung mit der regionalen Abwicklung vor der Küste (auf Nauru und Manus Island, Papua-Neuguinea (PNG)) entscheidende Aspekte des Ansatzes der Howard-Regierung im Hinblick auf die “irreguläre” Migration auf dem Seeweg. Diese Politik und Praxis war Teil der so genannten “pazifischen Lösung“, und die Maßnahmen zur Abschreckung dienten dazu, die Zahl der Bootsankünfte bis 2005-2006 auf ein vernachlässigbares Niveau zu senken (Philips: 2017). Die Howard-Regierung rechtfertigte die verschärfte Grenzsicherung und die de facto Kriminalisierung von Asylbewerbern teilweise mit deren Darstellung als potenzielle Terroristen. Innerhalb von zwei Tagen nach den Anschlägen vom 11. September 2001 brachte Australiens Verteidigungsminister Peter Reith die unerlaubte Ankunft von Asylbewerbern auf dem Seeweg mit der nationalen Sicherheit in Verbindung und warnte davor, dass Boote “eine Pipeline für Terroristen sein können, die in dein Land kommen und es als Schauplatz für terroristische Aktivitäten nutzen.” Dieses Thema wurde während des Wahlkampfes 2001 weitergeführt und hatte im Nachgang der berüchtigten MV Tampa Affäre (August 2001) (siehe dazu Sangeetha Pillais Blog über die 9/11-Debatte) erhebliche politische Zugkraft und Kapital.

Nach einer fünfjährigen Pause (von 2007 bis 2012) unter einer Mitte-Links-Regierung, die ursprünglich die Integrität des Migrationsmanagements wiederherstellen und Mitgefühl mit Flüchtlingen zeigen wollte, wurde im August 2012 die regionale Abwicklung von Asylbewerbern in bestimmten Drittländern (erneut Nauru und PNG) wieder aufgenommen. Die Wiederbelebung der Abschiebepraxis auf See unter einer neu gewählten rechten Partei folgte Ende 2013 mit “Push-backs” in Transitländer (Indonesien) und “Take-backs” (nach Sri Lanka und Vietnam). Diese rückwärtsgerichtete Änderung der Politik (genannt Operation Sovereign Borders) erfolgte aufgrund der steigenden Zahl nicht genehmigter “Bootsankünfte”, die 2013 mit 300 Booten und 20587 Personen ihren Höhepunkt erreichte (Philips: 2017).

Die Operation Sovereign Borders wurde größtenteils, wenn auch nicht ausschließlich, mit der Bekämpfung der lukrativen Schleuserkriminalität (durch “Zerschlagung des Geschäftsmodells der Menschenschmuggler“) begründet und stützte sich zudem auf humanitäre Gründe (das Mantra der “Rettung von Menschenleben auf See”). Die Beseitigung des “Produkts”, das die Menschenschmuggler den Asylbewerbern verkaufen, wird durch eine Kombination aus Abfangmaßnahmen auf See und Rückführungen erreicht, die durch Offshore-Verfahren (Drittländer) und ein Verbot der zukünftigen Umsiedlung nach Australien (siehe unten) unterstützt werden. Das Schreckgespenst der Boote, die eine “Pipeline von Terroristen” transportieren, spielte (wie schon 2001) im politischen Diskurs zur Wiederbelebung der “pazifischen Lösung” im Jahr 2012, sowie bei der Einleitung der Operation Sovereign Borders Ende 2013, kaum eine Rolle. Dennoch ermutigte einer ihrer Architekten (Jim Molan – ein Generalmajor im Ruhestand) einige Jahre später Europa, Australiens Beispiel bei der Grenzkontrolle zu folgen, da dies seiner Meinung nach das Risiko eines Terroranschlags verringern würde (Sheftalovich: 2017).

Verknüpfung von Terrorismus und Asyl

Während der politische und mediale Diskurs seit 2009 Asylbewerber, die mit Booten ankommen, zunehmend mit der organisierten grenzüberschreitenden Kriminalität in Verbindung bringt, wird die angebliche terroristische Bedrohung durch Flüchtlinge und Asylbewerber (insbesondere Muslime) von einigen Politikern weiterhin propagiert. So wurde beispielsweise 2016 in einem geleakten Entwurf eines Kabinettdokuments auf vermeintliche Verbindungen zwischen Terroranschlägen in Australien und der offiziellen jährlichen Aufnahme von humanitären Flüchtlingen aus Übersee als Rechtfertigung für strengere Kontrollen des Aufenthaltsstatus und der Staatsbürgerschaft hingewiesen, um die angebliche Bedrohung durch Flüchtlinge, die im Rahmen des regulären Neuansiedlungsprogramms aufgenommen werden, zu verringern (Lipson: 2016). Darüber hinaus deutete der (damalige) Minister für Einwanderung, Peter Dutton, an, dass Asylsuchende, die ohne gültiges Visum oder Ausweispapiere mit dem Boot nach Australien kommen, mit Misstrauen betrachtet werden sollten – als ein Risiko für die nationale Sicherheit. Genauer gesagt, sagte er:

Sichere Grenzen sind, wie Europa unter großen Kosten gelernt hat, ein wichtiger Bestandteil der nationalen Sicherheit. Es ist eine besorgniserregende Tatsache, dass eine große Anzahl von IMAs [Irregular Maritime Arrivals], die es sich leisten konnten, Menschenschmuggler zu bezahlen, die sie illegal nach Australien brachten, ohne jegliche Ausweispapiere hier ankam. Sie brauchten Ausweispapiere, um nach Indonesien zu fliegen, entledigten sich dieser aber auf dem Seeweg nach Australien. Warum? (zitiert in Billings und Ananian-Welsh: 2020).

Äußerungen dieser Art, in denen Asylbewerber als potenzielle Terroristen bezeichnet werden, haben die Antipathie der Bevölkerung gegenüber denjenigen, die Flüchtlingsstatus beantragen, genährt und die oben skizzierten strengen Grenzschutzgesetze legitimiert. Jetzt, fast zwei Jahrzehnte nach dem 11. September, sind wir in einer besseren Position, um den Zusammenhang zwischen Asylbewerbern, Flüchtlingen und Terrorismus in Australien zu beurteilen. Es kann nicht mit Sicherheit behauptet werden, dass keine Flüchtlinge, die “irregulär” mit Booten nach Australien gekommen sind, Verbindungen zu Terrorismus haben. Wissenschaftler im Bereich der Terrorismusbekämpfung haben jedoch festgestellt, dass es keine “offensichtlichen, zwingenden Beweise” dafür gibt, dass terroristische Handlungen von Flüchtlingen, die mit dem Boot kamen, geplant oder in Auftrag gegeben wurden (Jones und McGarrity: 2015).

Tatsächlich erklärte Duncan Lewis, von 2014 bis 2019 Leiter des australischen Geheimdienstes und heute Professor an der Australian National University, bei einer Befragung durch einen parlamentarischen Ausschuss im Jahr 2017, dass er “absolut keine Beweise dafür habe, dass es eine Verbindung zwischen Flüchtlingen und Terrorismus gibt”. Er sagte zudem: “In den letzten zehn Jahren sind Zehntausende von Flüchtlingen nach Australien gekommen, und nur sehr wenige von ihnen sind unter die Beobachtung der ASIO [Australian Security Intelligence Association] geraten und in terroristische Planungen verwickelt gewesen” (Kolziol: 2017).

Lewis Schlussfolgerungen über das Fehlen einer Verbindung zwischen Asylbewerbern/Flüchtlingen und Terrorismus in Australien haben erhebliches Gewicht. Andererseits könnten einige argumentieren, dass es deswegen keine Beweise für eine Verbindung zwischen Flüchtlingen und Terrorismus gibt, weil die australischen Migrationsgesetze und -regelungen potenzielle Terroristen erfolgreich ausgeschlossen haben, einschließlich derjenigen, die “irregulär” einreisen wollen. Nichtsdestotrotz stellt das Fehlen eines nachweisbaren Zusammenhangs zwischen dem Asylbewerber-/Flüchtlingsstatus einer Person und ihrem Risiko für die australische Sicherheit die hartnäckige Rechtfertigung von Grenzsicherung mit Terrorismusbekämpfung in Frage. Im Grunde genommen erweist sich die Terrorismusbekämpfung als wenig überzeugende Rechtfertigung für strenge extraterritoriale Grenzkontrollen oder Aufenthalts- und Staatsbürgerschaftstests (Billings und Ananian-Welsh: 2020).

Gesetze der Grenzsicherung / Nationale Sicherheitsgesetze und systemische Rechtsverletzungen

Seit dem 19. Juli 2013 ist es Asylbewerbern, die im Rahmen der wieder aufgenommenen Offshore-Politik in Drittländer überstellt wurden, untersagt, den Flüchtlingsstatus zu beantragen, und sie sind (in einer neuen politischen Wendung) für immer von der Umsiedlung nach Australien ausgeschlossen. Im Wesentlichen hat Australien die rechtliche Verantwortung für alle mit Booten ankommenden Asylbewerber abgelehnt und sie stattdessen zwangsweise nach PNG und Nauru überstellt, wo sie als Flüchtlinge behandelt und anderswo neu angesiedelt werden.

Der Versuch Australiens, sich der rechtlichen Verantwortung für die ins Ausland gebrachten Asylbewerber und Flüchtlinge zu entziehen, wurde von verschiedenen Seiten kritisiert. So bestätigte der UN-Sonderberichterstatter über Folter im Jahr 2017, dass es die Auslagerung von Flüchtlingsschutzverpflichtungen an Drittländer in Verbindung mit der Privatisierung der Leistungserbringung Australien nicht erlaubt, sich seiner völkerrechtlichen Pflichten zu entledigen und sich der rechtlichen Verantwortung für die den Asylsuchenden zugefügten Schäden zu entziehen. Darüber hinaus betonte der UN-Sonderberichterstatter zu den Menschenrechten von Migranten im Jahr 2017, dass Australien rechtlich für die Personen verantwortlich ist, die sich unter seiner tatsächlichen Kontrolle befinden, und zudem letztlich für alle Menschenrechtsverletzungen in den regionalen Abfertigungszentren verantwortlich ist. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die rechtliche Verantwortung Australiens für die physischen und psychischen Schäden, die die Asylsuchenden und Flüchtlinge erlitten haben, klar und unbestreitbar ist.

Im Fall Namah v Pato entschied der Oberste Gerichtshof von PNG, dass die Behandlung von Asylbewerbern im regionalen Abfertigungszentrum auf Manus Island verfassungswidrig war und außerhalb der Befugnisse des Gesetzgebers lag. Die zwangsweise Inhaftierung diente nicht dem zulässigen Zweck, die unrechtmäßige Einreise einer Person zu verhindern oder die Ausweisung, Auslieferung oder rechtmäßige Abschiebung einer Person zu bewirken. Vielmehr diente sie dazu, die Bearbeitung von Asylanträgen zu erleichtern; daher wurde die Bewegungsfreiheit der Asylbewerber unrechtmäßig eingeschränkt. Der Oberste Gerichtshof stellte fest, dass die Behandlung der Asylbewerber auch gegen internationales Recht verstößt. Am 31. Oktober 2017 wurde das Abfertigungszentrum nach und nach geschlossen, so dass Australien nun verstärkt nach Möglichkeiten der Umsiedlung in ein Drittland für die ehemaligen Häftlinge suchen muss, die es zwangsweise nach PNG überstellt hatte.

Ende 2016 wurde die “amerikanische Lösung” als Möglichkeit propagiert, die lange Zeit der Ungewissheit für Flüchtlinge, die aufgrund von regionalen Verfahren auf Nauru und Manus Island (PNG) untergebracht waren, zu beenden. Die Obama-Regierung erklärte sich bereit, die Umsiedlung von 1.250 Flüchtlingen auf Nauru und in PNG, einschließlich der Bereitstellung von Unterstützung für die Umsiedlung selbst, zu prüfen. Im Gegenzug verpflichtete sich Australien, zentralamerikanische Flüchtlinge, die in Costa Rica festgehalten wurden, umzusiedeln. Obwohl der neue Präsident Trump die mit Australien ausgehandelte Vereinbarung ablehnte, weil die USA seiner Ansicht nach “schlechte” Flüchtlinge aufnahmen, die Australien “eingesperrt” hatte (ABC News: 2018), wurden die Vereinbarungen eingehalten und die erste Gruppe von Flüchtlingen im US-Finanzjahr, das am 30. September 2017 endete, zur Umsiedlung zugelassen. Die Interviewprozesse verliefen langsam, und der Abschluss der Fälle verzögerte sich aufgrund der COVID-19-Pandemie. Ende 2020, zum Zeitpunkt der Präsidentschaftswahlen in den USA, waren die Verfahren noch nicht abgeschlossen. Bis Juli 2021 wurden 977 Flüchtlinge in die USA umgesiedelt.

Jetzt, neun Jahre nach der Wiederaufnahme des Offshore-Verfahrens, befinden sich 231 Personen in der Schwebe (entweder auf Nauru oder in Port Moresby, PNG), da sich das US-Umsiedlungsprogramm langsam dem Ende zuneigt. Darüber hinaus leben mehr als 1.000 Menschen (zumeist “anerkannte” Flüchtlinge) vorübergehend als “Transitpersonen” in Australien, nachdem sie aus Nauru oder PNG aus medizinischen Gründen evakuiert wurden. Sie alle haben unter den Bedingungen von Unterdrückung und Abschottung jahrelang extremes Elend erlebt. Um es klar zu sagen: Australiens regionale Abfertigungspolitik hat zu “systemischen Menschenrechtsverletzungen” geführt (UN-Sonderberichterstatter für die Menschenrechte von Migranten: 2017).

Policy-Transplantate: der Niedergang des Asyls in Europa?

Das übliche Interesse europäischer Politiker an der Verteilung von auf See geretteten Asylbewerbern außerhalb Europas muss im Lichte der vorstehenden Analyse und der schwierigen Erfahrungen Australiens mit der Offshore-Abfertigung betrachtet werden. Mit dieser Politik und Praxis sind außerordentliche menschliche und finanzielle Kosten verbunden. Darüber hinaus ist zweifelhaft, ob eine angepasste Version des australischen “Modells” grundsätzlich und in der Praxis mit EU-Recht und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zum Refoulement vereinbar wäre. Zusätzlich zu diesen rechtlichen Einschränkungen (die in Australien keine direkte Anwendung finden) gibt es auch politische Hürden. Um Offshore-Abwicklung anwenden zu können, müssten die EU-Staaten die Zustimmung der Staaten einholen, die als Aufnahmestaaten dienen sollen, und Verwaltungseinrichtungen mit fairen und wirksamen Verfahren für die Bestimmung und Überwachung des Flüchtlingsstatus einrichten und finanzieren (Brandt und Higgins: 2018).

Im Juni 2021 führte Dänemark ein umstrittenes neues Gesetz ein, das es den Behörden ermöglicht, Asylsuchende zwangsweise in ein (noch) nicht bestimmtes Zielland (möglicherweise Ruanda) zu überstellen, um dort ein Asylverfahren, Unterbringung und – möglicherweise – Schutz zu erhalten. Der politische und rechtliche Rahmen ähnelt dem australischen Regelungsansatz für Offshore-Abfertigung. Das politische Ziel ist die Sicherung der Grenzen durch Abschreckung von irregulärer Migration, um nach Aussage des Premierministers das Ziel “Null Asylbewerber” zu erreichen. Außerdem gibt es in Dänemark (wie in Australien 2001 und 2013) offenbar ein Wahlmotiv: Die Abschreckung von Asylbewerbern ist ein Wahlgewinn. Die harte Asylpolitik hat offenbar zum Wahlerfolg der sozialdemokratischen Mitte-Links-Partei im Juni 2019 beigetragen.

Ob die neuen dänischen Gesetze (und die möglichen Praktiken mit/in einem Drittland) mit EU-Recht und den Menschenrechtsnormen in Bezug auf den Zugang zu einem fairen und wirksamen Asylverfahren und Schutz vereinbar sind, lässt sich derzeit nur schwer beurteilen, da es an administrativen Details mangelt. Wenn das dänische Ausländergesetz die Einhaltung der internationalen Flüchtlings- und Menschenrechtsverpflichtungen Dänemarks (im Prinzip und in der Praxis) als aufschiebende Bedingung für die Benennung von Drittländern und für Verwaltungsvereinbarungen vorschreibt, werden die Gerichte zweifellos aufgefordert, die Rechtmäßigkeit der zwangsweisen Überstellung von Asylbewerbern in Nicht-EU-Länder sorgfältig zu prüfen.

Es hat den Anschein, dass die politische Sorge über das (vergleichsweise bescheidene) Ausmaß der irregulären Einwanderung nach Dänemark seit 2015, verbunden mit einer breiteren Besorgnis über die Integration von Migranten aus muslimischen Ländern des Nahen Ostens und Afrikas, und nicht so sehr die Furcht vor potenziellen Terroristen, die gegenwärtige Abschreckungspolitik und die Reformen des Migrationsrechts beflügelt hat. Tatsächlich bevorzugt Dänemark (wie auch Australien) die geordnete Aufnahme eines begrenzten Kontingents von Flüchtlingen aus Übersee durch die UN.

Fazit

Nationale Ad-hoc-Initiativen im Bereich Asyl und Grenzschutz, wie sie von Australien und Dänemark verfolgt werden (siehe auch analoge britische Vorschläge zur Abschreckung irregulärer Kanalüberquerungen aus Frankreich), dienen dazu, das internationale Flüchtlingsrecht und die globale Solidarität im Bereich des Flüchtlingsschutzes zu untergraben. Außerdem werden dadurch andere Staaten ermutigt, gleichermaßen zu handeln und sich den Bemühungen um gemeinsame und nachhaltige Lösungen zu entziehen. Eine Ausweitung der Abschreckungspolitik, die darauf abzielt, alle “irregulären” Asylbewerber auszuschließen und Migrationskontrollen zu externalisieren, könnte das Ende des Asyls im Globalen Norden bedeuten. Bei den Bootsflüchtlingen, die in Australien Schutz suchen, ist dies bereits geschehen. Darüber hinaus senden Abschreckung und die Externalisierung von Grenzkontrollen ein falsches Signal an Entwicklungsländer im globalen Süden, von denen viele eine weitaus größere Zahl von Flüchtlingen aufnehmen als die Staaten im globalen Norden.

Bei diesem Text handelt es sich um eine Übersetzung des Beitrags, Counterterrorism rhetoric, the deterrence paradigm, and the end of asylum: an antipodean viewpoint, durch Felix Kröner.