Historische Zäsur für den Rechtsstaat

Die zweitägige mündliche Verhandlung am 11. und 12. Oktober 2021 zu den Klagen von Ungarn und Polen (verb. Rs. C- 156/21; C-157/21) vor dem Plenum des EuGH gegen die Verordnung 2020/2092 des Europäischen Parlaments und des Rats vom 16. Dezember 2020 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union (sog. „Rechtsstaatsmechanismus“, fortan auch „VO“) war eine Zäsur für den europäischen Rechtsstaat und die Geschichte Europas: Die gesamte Verhandlung stand im Schatten des jüngsten „Urteils“ des „polnischen Verfassungsgerichts“, das sich weigert, Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs umzusetzen. Noch nie hat Polen die Geltung der Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit mit solcher Vehemenz und solchem Eigensinn bestritten, wie es im Verlauf dieser Verhandlung sichtbar wurde. Man konnte der Europäischen Union bei ihrem Zerriss zuschauen: Die Vertreter der ungarischen und polnischen Regierungen saßen im Gerichtssaal so isoliert wie die AfD im Bundestag. Die gemeinsamen Werte, auf denen die Union beruht, und die einst die Mitgliedstaaten zusammengebracht haben, schienen heute jedenfalls für die Kläger „unbestimmt“ und „nicht vorhersehbar“. Die Verhandlung war ein krampfhafter Dialog der einst immer engeren Freunde, die sich auseinandergelebt haben, die zu lange gezögert haben, einander die Wahrheit zu sagen. Sie war ein historisch bedeutsames Ringen um den „gemeinsamen Sockel“, um das gemeinsame „Minimum“ an Rechtsstaatlichkeit. Der nachfolgende Bericht macht sich daher zur Aufgabe, diese Zäsur für den öffentlichen und wissenschaftlichen Diskurs zur Rechtsstaatlichkeit zu dokumentieren. 

Gleich in ihren Eingangsplädoyers monierten die Kläger, für die VO fehle es an einer Rechtsgrundlage. Im Wesentlichen stützen sich beide Klagen auf die Nichtigkeit der gegenständlichen VO wegen Verletzung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung, der fehlenden Rechtsgrundlage, einer Umgehung des sog. Rechtsstaatsverfahrens gem. Art. 7 EUV, eine gem. Art. 269 AEUV fehlende EuGH-Zuständigkeit und schließlich auf die Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit aufgrund der Unbestimmtheit und Unvorhersehbarkeit der Definition von Rechtsstaatlichkeit.

Die ungarische Regierung betonte, dass es der EU in Wahrheit um die Durchsetzung der Werte des Art. 2 EUV und Umgehung des Art. 7 gegangen sei. Hierfür sei der EuGH nicht zuständig. Damit werde zugleich Art. 269 AEUV verletzt, weil die Durchführungsbeschlüsse des Rats nach Art. 6 Abs. 10 der VO vom EuGH überprüft werden könnten.

Polen unterstützte Ungarn darin und ergänzte, der Rat versuche aus der Bedeutung der Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit eine Zuständigkeit herzuleiten. Bemerkenswert – oder wie der EuGH-Richter Rodin am zweiten Verhandlungstag anmerkte: „verblüffend“ – war die Aussage Polens, die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit nach Art. 2 EUV seien für die Mitgliedstaaten nicht bindend. Sie seien keine Quelle verbindlicher Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten. Sie richteten sich an die EU. Die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit im Sinne der VO seien zudem nicht hinreichend klar und bestimmt genug. Die EU sei eine internationale Organisation und kenne keine Gewaltenteilung, sondern nur ein institutionelles Gleichgewicht. Der EU fehle die Zuständigkeit zur Präzisierung der Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit. Das falle unter die nationale Identität der Mitgliedstaaten.

Das Europäische Parlament (EP) entgegnete, der Haushalt könne das Ziel der Solidarität ohne die Verantwortung auf Seiten der Mitgliedstaaten, im Einklang mit den gemeinsamen Werten des Art. 2 EUV zu handeln, nicht erreichen. Die Rechtsstaatlichkeit sei eine Grundvoraussetzung für die Einhaltung der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung. Die Verordnung mache die Gewährung der Haushaltsmittel von Achtung der Rechtsstaatlichkeit abhängig. Hierzu seien die Mitgliedstaaten ohnehin verpflichtet. Der Mehrwert der Verordnung bestehe in der Einführung eines horizontalen Verfahrens zum Schutz des gesamten Haushalts (Art. 6, Art. 7 der VO). Der Mechanismus greife erst dann, wenn zwei „kumulative“ Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 1 der VO – die „goldene Regel“– erfüllt seien: Erstens ein Verstoß gegen die Rechtsstaatlichkeit und zweitens die Auswirkung auf den EU-Haushalt.

Der Rat stimmte dem EP zu und betonte die Bedeutung der wirksamen Verwendung der EU-Mittel für die Umsetzung aller EU-Politiken und EU-Ziele der EU. Der Unionshaushalt sei von verfassungsrechtlicher Bedeutung und könne nur mit einem angemessenem Maß an Verantwortung der Mitgliedstaaten funktionieren. Die VO schaffe einen echten „Haushaltskonditionalitätsmechanismus“. Dem stimme die Europäische Kommission zu.

Auch die Streithelfer der Beklagten – Deutschland, Belgien, Dänemark, Irland, Spanien, Frankreich, Luxemburg, Niederlande, Finnland und Schweden (für die Kläger ergriff kein anderer Mitgliedstaat Partei) – gaben ihre Statements ab. Während sich Deutschland auf Ausführungen zur Entstehungsgeschichte der Verordnung beschränkte, fanden einige andere Mitgliedstaaten, u.a. Belgien, sehr klare Worte zum Kern der Problematik: Aus Art. 2 EUV ergäben sich verbindlich die Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit, der gemeinsamen Traditionen und Werte. Jeder Mitgliedstaat habe diese Werte zu respektieren. Die wirtschaftliche Haushaltsführung hänge davon ab. Wer hier eine Grenze der nationalen Identität geltend mache, gefährde die EU. Die in Art. 2 EUV festgelegten Werte seien die Grenze der nationalen Identität. Dänemark ergänzte, es sei „traurig“, dass es im Jahre 2020 als notwendig erachtet wurde, diese VO zu erlassen. Bei Einführung des Art. 2 EUV habe niemand vorhersehen können, dass die Rechtsstaatlichkeit als Grundvoraussetzung der Demokratie eines Tages in Frage gestellt würde. Damit nicht genug: Dänemark sprach das jüngste „Urteil“ des polnischen „Verfassungsgerichts“ an, in dessen Schatten die gesamte Verhandlung stand. Das Urteil zeige, wie notwendig unabhängige nationale Gerichte seien. In Polen gebe es einen solchen Schutz nicht mehr. Auch die Niederlande betonten, es sei keine Selbstverständlichkeit mehr, dass seine Urteile befolgt würden. Aufgrund der Aktualität dieser Bedrohungslage sei die EU zum Erlass der VO gezwungen gewesen. Die Achtung der gemeinsamen Werte sei die Voraussetzung des „Genusses der Vorteile“, stellte Irland klar. Die EU beruhe auf diesen Werten, betonte auch Schweden.

Am zweiten Tag wurde die Verhandlung mit einer sehr lebhaften Diskussion fortgesetzt. Der Berichterstatter, Richter Arabadjiev, war insbesondere an einer näheren Präzisierung der VO interessiert. An die Unionsorgane stellte er die Frage nach dem „finanziellen Charakter“ der „Rechtsstaatlichkeit“ in Art. 2 lit. a) der VO und zur „Konditionalität“. Rat und EP bejahten den haushaltsrechtlichen Konnex in der VO.

Den Berichterstatter wollte wissen, was mit einer „hinreichend unmittelbaren Auswirkung“ auf den Haushalt (Art. 4 Abs. 1 der VO) konkret gemeint sei. Präsident Lenaerts ergänzte die Frage um einen weiteren Aspekt: „Was für eine Art Verbindung“ zwischen Rechtsstaatlichkeitsverstoß und Beeinträchtigung der Haushaltsführung werde gesucht? Gehe es nur um Betrugs- und Missbrauchsbekämpfung oder gehe es überdies um die „Wirksamkeit“ der Mittelverwendung? Die Beklagten bekräftigten, dass es um zweckgerichtete wirksame Haushaltsführung und Wirtschaftlichkeit gehe, nicht allein um Betrugsbekämpfung. Auch die Frage des Präsidenten, ob die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit nicht ein selbstverständliches Element seien, das für alle Mittel der Union gelte, wurde vom Rat bejaht. Die VO diene aber dem Schutz des Haushalts.

Die Frage des Berichterstatters, ob Art. 3 und 4 der VO mit Blick auf die Rechtsfolgen nach Art. 5 der VO hinreichend bestimmt seien, bejahten der Rat und das EP. unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH zu den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit. Ergänzend wiesen sie gemeinsam mit der Kommission mehrfach darauf hin, dass es nicht um ein Sanktionsverfahren, sondern eine Konditionalitätsregelung gehe.

Der Präsident wollte genauer wissen, wann ein Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit vorliege: „Könnten Sie das präzisieren?“ Sei dies der Fall, wenn ein Mitgliedstaat sich offen weigere, die Rechtsprechung des Gerichtshofs umzusetzen? Löse das automatisch den Mechanismus aus? Alle drei EU-Organe verneinten dies: Ein solcher Verstoß sei zwar ein Ausgangspunkt für die Anwendung der VO, es gebe aber keinen Automatismus. Der Effekt auf den Haushalt müsse ebenfalls festgestellt werden.

Auf weitere Fragen des Berichterstatters erklärte Ungarn, dass die VO keinen Mehrwert bringe. Sie ermögliche keinen effektiveren Schutz. Die Verpflichtungen aus der Haushaltsordnung seien für die Mitgliedstaaten ohnehin bindend. Polen stimmte dem zu.

Man fragte sich unweigerlich, warum sich der Unionsgeber dann einer solche Last der „doppelten“ Konditionalität mit einer – wohl nicht einfach zu erbringenden – Beweislast unterworfen hat.

Generalanwalt Campos Sánchez-Bordona stellte eine – nicht zuletzt mit Blick auf die angekündigte Untätigkeitsklage des EP interessante – Frage an den Rat zu Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom 11. Dezember 2020: „Welchen Auslegungswert haben die ‚Schlussfolgerungen des Rats‘ zu der VO?“ Nach anfänglichem Zögern stellte der Rat klar, dass die Schlussfolgerungen als „common understanding“ zwar sehr wichtig seien, aber es sei nicht notwendig, sie für die Auslegung der VO genauso heranzuziehen wie die Präambel der Verordnung.

Richterin Ziemele konfrontierte Polen mit der Frage: „Sie akzeptieren nicht, dass es bei den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit um eine horizontale Wirkung im Rechtssystem geht?“ „Nein, wir sind damit nicht einverstanden“, antwortete Polen. Die EU sehe verschiedene Mechanismen für verschiedene Bereiche vor, jedes System habe seine eigenen Aufgaben.

Richterin Rossi erinnerte Ungarn daran, dass Art. 7 EUV nicht nur die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit umfasse, sondern auch andere Werte, an die auch in anderen Verordnungen der EU angeknüpft werde (z. B. mit Blick auf die Gleichbehandlung von Männern und Frauen). Warum habe Ungarn nicht auch diese anderen Verordnungen, die auf eine Kohäsion zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der gemeinsamen Werte abzielen, angegriffen? Art. 7 EUV sei ein Zusatzinstrument, die Werte seien aber die Bedingungen der EU-Mitgliedschaft. Ungarn erwiderte darauf, es gebe keine Rechtsgrundlage für die VO, die eigentlich eine Sanktionierung zum Ziel habe. Polen antwortete auch in dieser Hinsicht geradeheraus: Art. 7 sei das einzige Verfahren, das eine Prüfung der Rechtsstaatlichkeit erlaube. Das überzeugte offensichtlich Richterin Rossi nicht: „Werte des Art. 2 sind jenseits des Art. 7 EUV anwendbar.“

Eindrucksvoll stellte Richter Safjan – ehemals Präsident des polnischen Verfassungsgerichts – in der polnischen Verfahrenssprache eine Frage zur Rechtsauffassung Polens, die EU könne den Begriff der Rechtsstaatlichkeit nicht konkretisieren, weil dies mit der nationalen Identität unvereinbar sei: „Ist es nicht so, dass in der EU eine eigene Verfassungsidentität besteht – unabhängig von der nationalen Identität – über die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, die in der EU angewendet werden?“ In diesem Fall habe der EuGH immer die Kompetenz – soweit es um die EU-Zuständigkeiten gehe –, darüber zu urteilen. Die EU habe eine eigene Kompetenz in Haushaltsfragen. Es gehe um autonome Begriffe der Union, die das gemeinsame Ganze und die Grundlage für die gesamte EU bildeten. Und er schloss mit der Anmerkung: „Ich muss ehrlich sagen, [Ihren Punkt] verstehe ich so hier nicht.“

Polens Vertreterin antwortet darauf: „Die EU darf nicht uns gegenüber konkretisieren, wann man 100% ein Rechtsstaat ist.“ „Unsere Identität verstehen wir in dem, was uns trennt und in dem, was wir teilen.“ Nicht von ungefähr ergriff just in dem Moment ein weiterer Vertreter der polnischen Regierung das erste Mal das Wort: „Es soll sich nicht daraus ergeben, dass Polen die Rechtsstaatlichkeit in Frage stellt.“

Richter Safjan griff die Frage nach einem Automatismus zwischen (systematischen) Mängeln mit Blick auf die Rechtsstaatlichkeit auf. An die EU-Institutionen erging die kritische Rückfrage, ob die Nichtumsetzung gerichtlicher Urteile nicht zur automatischen Auslösung des Mechanismus der VO führen müsse. „Haben wir es nicht (wenigstens) mit einer Vermutung zu tun, die dann die Beweislast zulasten des betreffenden Mitgliedstaats umkehrt?“

Der Rat, die Kommission und das EP verneinten – zur erkennbaren Enttäuschung einiger Richter – einen solchen Automatismus. Es gebe auch in diesem Falle keine Vermutung, keine Beweislastumkehr mit Blick auf die zu beweisende Auswirkung auf den EU-Haushalt. „Egal wie schmerzlich das sein mag, wir halten an den Buchstaben der Verordnung fest“, so die (polnische) Kommissionvertreterin.

Richter Rodin fragte die Kläger: „Gibt es ein Minimum an Rechtsstaatlichkeit in der EU? Und falls ja, welchen Inhalt hat dieses Minimum?“ Ungarn antwortete sibyllinisch, die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit entwickelten sich ständig und müssten immer neu ausgelegt werden. Es existiere wohl ein Minimum, zu dessen Inhalt konnte und wollte sich der Vertreter der ungarischen Regierung aber nicht äußern. Er verwies auf die „Fachliteratur“. Rodin erwiderte, die Kopenhagener Erklärung präzisiere doch die Rechtsstaatlichkeit. Polen meinte, es sei schwierig zu sagen, welches Minimum gelte. Dieses sei auch in der Rechtsprechung nicht hinreichend definiert. Auf Nachfrage des Richters Rodin zur Behauptung Polens, die Werte des Art. 2 EUV seien keine verbindlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, wollte Polen dies nun als Übersetzungsfehler verstanden wissen, erwiderte aber dennoch, Polen habe gesagt: „Wo ist die Quelle dieser Grundsätze?“

Den Rat fragten der Vizepräsident und Richter Rodin nach bestehenden Parallelen zur Rechtsprechung zum Europäischen Haftbefehl und zu „systematischen Mängeln“ im Rahmen der Dublin III-VO. Nochmals verneinte der Rat, dass der Mechanismus der VO automatisch ausgelöst werde. 

Richter Passer fragte die Kläger, wie sich der behauptete Klagegrund zur Verletzung des Art. 7 EUV, Art. 269 AEUV auf die Zuständigkeit des EuGH in dieser Sache auswirke? Würden die Kläger dem Urteil folgen, wenn es für die Kläger positiv ausfiele, und, wenn negativ, nicht? „Nein“ antworteten die Kläger. Es gebe keinen Widerspruch zwischen dieser Position und der Erhebung dieser Klagen.

Richterin Spineanu-Matei stellte sodann dem EP die Frage: Eine „hinreichend unmittelbare Verbindung“ nachzuweisen sei fast unmöglich – ob das EP Beispiele geben könne, wann dies der Fall sei? Das konnte das EP nicht. Es verwies aber darauf, der Begriff sei „negativ“ zu bestimmen. Eine rein hypothetische Verbindung reiche nicht aus.

Richter Regan bildete ein Beispiel zu einem nationalen Vergabeverfahren: Wirkten sich bei einem öffentlich-rechtlichen Vertrag zur Verwendung von EU-Mitteln in einem Mitgliedstaat die Mängel in der Unabhängigkeit der Justiz nicht automatisch auf den EU-Haushalt aus? Die Durchsetzung des Unionsrechts durch einen Nicht-Begünstigten gegen einen – rechtswidrig – Begünstigten („ein politischer Freund“ der handelnden Behörde) sei mangels unabhängiger Justiz nicht möglich, daher seien auch die EU-Mittel nicht hinreichend geschützt. „Hat das nicht automatische Wirkung?“ Das zeige doch, wie wichtig die Rechtsstaatlichkeit sei. Ungarn erwiderte hierauf: Ein Rechtsstaatlichkeitsverstoß müsse nicht unbedingt Auswirkungen auf den Haushalt haben. Das Beispiel sei haushaltsnah, dagegen gebe es aber bereits Schutzmechanismus wie das Vertragsverletzungsverfahren, es schildere auch eine extreme Situation, so etwas werde es nicht geben. Da wurde der Präsident ungeduldig: „Sie sagen, das sei hypothetisch [?]“, „schauen Sie sich das Urteil der Großen Kammer vom 18. Mai 2021 an [(C83/19) zu einer Reihe von rumänischen Reformen betreffend der der Justiz]“.

Die anschließend erfolgten Schlussplädoyers gaben im Wesentlichen die bereits bekannten Positionen wieder. Die Schlussanträge des Generalanwalts werden am 2. Dezember 2021 erwartet.

Wie der Gerichtshof entscheiden wird, bleibt offen. Nicht auszuschließen ist allerdings, dass der Mechanismus ihm zu zahnlos erscheint, um den EU-Haushalt angesichts der offenkundigen Rechtsstaatsdefizite in einigen Mitgliedstaaten effektiv zu schützen.