Ist der deutsche Transit österreichisches Hoheitsgebiet?
Im Streit um den rechtskonformen Umgang mit von Österreich kommenden Asylsuchenden haben Peukert, Hillgruber, Foerste und Putzke ein neues Kapitel aufgeschlagen (hier und hier). Im Unterschied zu Stimmen, die die Zurückweisung von Schutzsuchenden an der Grenze für europarechtswidrig halten (Nachweise hier), und Stimmen, die für die Befugnis oder gar Pflicht argumentieren, europarechtliche Bindungen ggf. zu ignorieren (z.B. hier), vertreten die vier Autoren die Auffassung, die Zurückweisung der aus Österreich kommenden Schutzsuchenden sei europarechtlich unbedenklich. Es müssten in Deutschland wieder rechtsstaatliche Verhältnisse hergestellt, die Grenzen für Asylbewerber geschlossen und diese auf Österreich verwiesen werden. Denn die Klärung der Frage, wer für ihre Anträge der im Dublin-System asylzuständige Staat ist, obliege Österreich.
Die Argumentation stützt sich im Kern auf Art. 20 IV VO Dublin III, der die Klärungszuständigkeit davon abhängig macht, auf wessen Hoheitsgebiet der Antrag gestellt wird. Selbst für den Normalfall, dass die deutschen Grenzkontrollen auf deutscher und die österreichischen auf österreichischer Seite der Landesgrenze stattfinden – dazwischen liegen der deutsche und der österreichische Transit –, vertreten die Autoren die Auffassung, der an der deutschen Kontrollstelle gestellte Antrag sei auf österreichischem Hoheitsgebiet gestellt. Ich halte, um das Ergebnis vorwegzunehmen, diese Argumentation für abwegig. Den Autoren ist nicht einmal zugute zu halten, dass sie Art. 20 IV VO Dublin III in die Debatte eingeführt haben. Die Bestimmung ist bisher keineswegs übersehen worden, es ist nur noch niemand auf die Idee verfallen, den deutschen Transit als österreichisch zu definieren.
Die Autoren meinen, der Transitraum müsse insgesamt als österreichisches Hoheitsgebiet im Sinne des Dublin-Rechts angesehen werden, weil das deutsche Hoheitsgebiet erst hinter der deutschen Grenzkontrollstelle beginne. Letzteres wollen sie Art. 13 IV Schengener Grenzkodex entnehmen, der in der Tat so redet. Dort ist bestimmt, dass die Grenzschutzbeamten zurückgewiesene Personen daran hindern sollen, „das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats“ dennoch zu betreten, also vom Transit aus doch noch in das jenseits der Kontrollstelle liegende Gebiet einzureisen. Dass der deutsche Transitraum völkerrechtlich selbst schon deutsches Hoheitsgebiet ist, interessiert eben im Schengen-Kontext, in dem es um Grenzkontrollen und nicht um die Klärung der Zuständigkeit für die Entgegennahme von Asylanträge geht, gar nicht. Den Transit hat ja ohnehin schon jeder betreten, der an der Kontrollstelle um Einlass nachsucht. Insofern will das Schengen-Recht mit dieser Redeweise nicht Hoheitsgebiete umdefinieren, es verzichtet lediglich darauf, bei der Verwendung des Begriffs ständig zu präzisieren, dass die Einreise in das Gebiet jenseits der Kontrollstelle gemeint ist, also das völkerrechtliche Hoheitsgebiet abzüglich Transit.
Erstaunlich ist aber nicht nur die schlichte Übernahme der kontextbedingten Redeweise des Schengen-Rechts in den asylzuständigkeitsklärenden Kontext des Dublin-Rechts – wobei die Autoren, wie Hruschka zu Recht bemängelt, sich nicht einmal damit auseinandersetzen, dass das Europäische Asylrecht mit Art. 2 lit. p AsylVf-RL über eine andere Begriffsbestimmung verfügt, eine, die auch Art. 3 I 1 VO Dublin III entspricht. Nicht nachvollziehbar ist vor allem der Schluss von dem von den Autoren befürworteten, engen Hoheitsgebietsbegriff auf die Qualifizierung des Transitraumes als insgesamt österreichisch. Selbst wenn im Schengen-Recht der deutsche Transit nicht als deutsch anzusehen wäre: Wo steht denn, dass er deshalb österreichisch wäre? Im Schengen-Recht nicht. Die Schengener Rechtsbegriffe gelten nicht nur für Deutschland, sie gelten für alle Schengen-Mitglieder. Folglich gäbe es dann auch österreichisches „Hoheitsgebiet“ nur auf der nicht-Transit-Seite der österreichischen Grenzkontrollstelle. Hat eine Person die österreichische Grenzkontrollstelle in Richtung Deutschland passiert, ist sie im Sinne des Schengen-Rechts aus Österreich ausgereist. Im Sinne des Schengen-Rechts nach Österreich eingereist ist sie erst, wenn sie die österreichische Grenzkontrollstelle wieder in umgekehrter Richtung passiert hat.
Dazwischen ist sie im Transit. Wenn der denn nach dem Schengen-Recht weder als deutsches noch als österreichisches Hoheitsgebiet anzusehen ist, so spricht das schlicht dafür, dass die Schengener Redeweise nicht auf den Dublin-Kontext übertragen werden kann. Denn unstreitig ist es der Zweck des Dublin-Rechts und insbesondere des Art. 20 IV VO Dublin III, Zuständigkeiten zu klären. Mit einem solchen Hoheitsgebietsbegriff – anstelle des inhaltlich und systematisch näherliegenden Begriffs in Art. 2 lit. p AsylVf-RL – wäre dieser Zweck verfehlt. Es entstünde der refugee im transit-orbit, für dessen im Niemandsland gestellten Antrag niemand zuständig wäre.
Wie kommen die Autoren dazu, die europäischen Rechtsbegriffe so asymmetrisch auszulegen? So, dass für Deutschland ein engerer Einreisebegriff gilt, und für Österreich stattdessen ein weiterer Ausreisebegriff. Warum verstehen sie die Begriffe so, dass es letztlich darauf ankäme, aus welcher Richtung der Schutzsuchende ankommt? Ob er die Grenze von Süden aus überqueren will (wo die Flüchtlinge herkommen), dann ist der Transit nach dem Verständnis der Autoren österreichisch, oder von Norden aus, dann wäre der Transit nach dem Verständnis der Autoren wohl deutsch (wäre, denn von dort kommen keine Flüchtlinge). Die Antwort liegt nahe: Weil die Autoren nur so über Art. 20 IV VO Dublin III zu ihrem gewünschten Ergebnis kommen. Ungeachtet der derzeit nun mal Deutschland belastenden Rechtslage, nach der bei untauglichem Ersteintrittsstaat (Griechenland) die Asylverantwortung meist an dem Staat hängen bleibt, auf dessen Gebiet die weitergereisten Schutzsuchenden schließlich ihren Antrag stellen (Art. 3 II VO Dublin III), wollen sie durchsetzen, dass die Verantwortung im Dublin-System in der Reihenfolge des innereuropäischen Reisewegs zugeteilt wird.
Die Verantwortungszuteilung entlang des Reiseweges mag dabei durchaus die praktische Konsequenz des Dublin-Rechts sein, wenn die Mitgliedsstaaten ihren Registrierungs- und Prüfpflichten nachkämen und so dafür sorgen würden, dass die Schutzsuchenden ihre Asylanträge früher stellen müssen, weil sie sonst abgeschoben werden. Das tun die fluchtquellnäher gelegenen Dublin-Staaten aber derzeit nicht. Der Umstand, dass die unter dem europarechtswidrigen Handeln anderer Dublin-Staaten derzeit aus dem Dublin-Recht resultierenden Verantwortungsverlagerungen Deutschland belasten, kann nicht dazu herhalten, Deutschland seinerseits zu europarechtswidrigen Verantwortungsverlagerungen zu ermächtigen. Für so etwas sieht das europäische Recht Vertragsverletzungsverfahren vor.
Auch der effet utile des Dublin-Systems spricht nicht dafür, den Hoheitsgebietsbegriff asymmetrisch, zugunsten Deutschlands und zu Lasten fluchtquellnäherer Mitgliedsstaaten auszulegen. Das Ziel des Dublin-Systems ist es nämlich – vorbehaltlich menschenrechtlich zwingender Zuordnungen etwa bei Familien, Minderjährigen und Abhängigen – nicht, die Schutzsuchenden bestimmten Staaten zuzuordnen, sondern die Zuordnung unter den beteiligten Staaten möglichst rasch zu klären (EuGH Abdullahi). Deshalb stellt das Dublin-System unzuständigen Staaten auch den Selbsteintritt frei, Art. 17 I VO Dublin III. Die Zuständigkeit ist mit einem Selbsteintritt zwar abweichend von den Dublin-Kriterien geklärt, aber sie ist geklärt. Es kommt nicht darauf an, in welchem Staat genau wer genau geschützt wird, sondern dass jeder in einem (tauglichen) Staat geschützt wird. Dass die Hauptlast dabei im Normalfall bei den Ersteintrittsstaaten landet, ist kein Ziel des Dublin-Rechts, sondern sein – unsolidarischer – Effekt. Ebenso wie auch die unter den gegenwärtigen Dublin-Realitäten resultierende Überlastung u.a. Deutschlands ein unsolidarischer Effekt des geltenden Dublin-Rechts ist.
Letztlich tun die Autoren das, was sie ihren Kritikern vorwerfen: Sie legen Art. 20 IV VO Dublin III ergebnisorientiert aus. Um mich einem entsprechenden Vorwurf nicht meinerseits auszusetzen, sei klargestellt: Ich befürworte die aus der Anwendung des derzeitigen Dublin-Rechts auf die derzeitigen Dublin-Realitäten resultierende Verantwortungsverteilung keineswegs. Zuordnungssysteme, die die Flüchtlingsverantwortung im Ergebnis hauptsächlich den sogenannten Fluchtzielstaaten zuordnen, sind zwar humaner und effizienter als Zuordnungssysteme, die die Flüchtlingsverantwortung im Ergebnis den Ersteintrittsstaaten zuordnen, unsolidarisch sind aber beide. Der den ganzen Streitigkeiten zugrunde liegende, Jahrzehnte alte, nicht nur innereuropäische, sondern auch globale Lastenteilungskonflikt muss auf politischem Weg, multilateral und in einer die berechtigten Interessen aller Beteiligten berücksichtigenden Weise angegangen werden. Deutschland stünde mit seinen Quoten-Forderungen derzeit glaubwürdiger da, wenn es sich dieser Notwendigkeit schon bei der letzten Dublin-Reform gestellt hätte, als es noch nicht zu den Hauptbelasteten gehörte. Inzwischen ist eine Situation eingetreten, in der der Konflikt durch jeweils nur auf den eigenen Vorteil bedachte, unilaterale Maßnahmen der beteiligten Staaten zunehmend auf dem Rücken der Schutzsuchenden ausgetragen wird. Der nationalen Entlastung dienende, asymmetrische Auslegungen europäischer Rechtsbegriffe führen hier nicht weiter.
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In Ergänzung zu dem exzellenten Beitrag: es gibt diesen Transit so derzeit nicht einmal. Die “Kontrollen” finden im Hinterland statt, zB in Passau im Stadtgebiet in der Clearingstelle der BPol. Das lässt sich durch keine Interpretation der Welt zu Ösrerreich uminterpretieren.
Vielen Dank für Ihren Beitrag, Frau Lübbe! Wie immer: klar, unaufgeregt und aufschlussreich. Dieses Mal zudem mit einer Frage, die ich mir zu Hillgruber et al. auch schon gestellt hatte.
@Max: Ich danke herzlich!
Frau Kollegin Lübbe insistiert in ihrer Entgegnung auf unseren Beitrag darauf, dass Drittstaatsangehörige, die an einer deutschen Grenzübergangsstelle, von Österreich her kommend, internationalen Schutz beantragen, bereits aus Österreich ausgereist seien und der deutsche Transitraum völkerrechtlich selbst schon deutsches Hoheitsgebiet sei, weswegen Art. 20 IV VO Dublin III nicht zur Anwendung kommen könne. Diese Argumentation überzeugt nicht.
Wenn Art. 20 IV VO Dublin III, wie sich aus der von uns herangezogenen Kommissionsbegründung eindeutig ergibt, auch “an der Grenze” Anwendung finden soll, darf die Frage der Grenzüberschreitung redlicherweise nicht in einer Weise behandelt werden, die eine solche Anwendung unmöglich macht. Genau dazu aber führt die Ansicht Lübbes. Folgte man ihr, könnte nicht einmal bei Durchführung der Binnengrenzkontrolle durch den Zielstaat (hier: Deutschland) an der Grenzlinie Art. 20 IV VO Dublin III Anwendung finden, wenn der Nachbarstaat (hier: Österreich) bereits auf seinem Territorium eine Grenzkontrollstelle eingerichtet hat und diese in Richtung Deutschland passiert worden ist, weil damit bereits aus Österreich ausgereist worden sei; insoweit nimmt Lübbe es dann nämlich mit dem ansonsten strikt verfochtenen völkerrechtlichen Territorialitätsprinzip ihrerseits nicht mehr so genau.
Damit aber wird der Sinn und Zweck dieser Regelung verkannt, die die asylrechtliche Verantwortlichkeit des Mitgliedstaates begründen und aktivieren soll, der den Aufenthalt des Drittstaatsangehörigen auf seinem Territorium ermöglicht hat. Man fragt sich überhaupt, wie sich Lübbe bei Zugrundelegung ihres territorialistischen Maßstabs eigentlich die Ausübung des nach Art. 3 Abs. 3 VO Dublin III ausdrücklich vorbehaltenen Rechts jedes Mitgliedstaates, einen Antragsteller nach Maßgabe der Bestimmungen und Schutzgarantien der Richtlinie 32/2013/EU in einen sicheren Drittstaat zurückzuweisen, vorstellt?
Dass die Verweisungsregel des Art. 20 IV VO Dublin III “an der Grenze” durchgeführt werden darf, folgt im Ãœbrigen auch aus Art. 43 I lit. a iVm. Art. 33 I 1. Hs. RL 2013/32. Demnach dürfen die Mitgliedstaaten an der Grenze (und das heißt an der Grenzübergangsstelle) u.a. über die Zulässigkeit eines Schutzantrags in Fällen entscheiden, “in denen nach Maßgabe der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 ein Antrag nicht geprüft wird”.
Art. 2 lit. p AsylVf-RL gibt schon aus systematischen Gründen zum Verhältnis zwischen Art. 3 I und Art. 20 IV VO Dublin III nichts her. Auch in der Sache regelt die Vorschrift etwas ganz anderes, nämlich die Frage, wann i.S.d. Richtlinie von einem “Verbleib im Hoheitsgebiet – einschließlich an der Grenze oder in den Transitzonen – des Mitgliedstaats, in dem der Antrag gestellt wurde oder (sic!) geprüft wird”, auszugehen ist (siehe auch gestrigen Kommentar Peukert zu Hruschka).
Das Szenario des refugee in transit-orbit basiert ferner auf der Annahme, dass der frühere Aufenthalts-Mitgliedstaat seine unionsrechtlichen Verpflichtungen bei Anwendung von Art. 20 IV Dublin III durch die deutschen (oder andere mitgliedstaatliche) Grenzbehörden des benachbarten Mitgliedstaats verletzt. Denn bei korrekter Anwendung des Unionsrechts durch alle Mitgliedstaaten – und das heißt letztlich, worauf wir beharren, auf der Einhaltung des geltenden Unionsrechts – verhindert die von Art. 20 IV S. 2 und 3 vorgesehene Rechtsfolge einen refugee in (transit-)orbit von vornherein. Sie lautet: “Dieser Mitgliedstaat (der Ausreise-Mitgliedstaat) wird unverzüglich von dem mit dem Antrag befassten Mitgliedstaat unterrichtet und gilt dann für die Zwecke dieser Verordnung als der Mitgliedstaat, bei dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde. Der Antragsteller wird schriftlich von dieser Änderung des die Zuständigkeit prüfenden Mitgliedstaats und dem Zeitpunkt, zu dem sie erfolgt ist, unterrichtet.” Also: Es ist ein wirksamer Schutzantrag gestellt, der in der Sache zu prüfen ist, nur eben von den zuständigen Behörden des Aufenthalts-/Ausreisestaates. Zu einem refugee in transit-orbit kann es nur kommen, wenn sich diese Behörden trotz Unterrichtung durch die deutschen Grenzbehörden und trotz übereinstimmender Dokumente des Antragstellers weigern, das bereits durch den wirksamen Antrag eingeleitete (!) Asylverfahren mit allen, auch aufenthaltsrechtlichen Konsequenzen durchzuführen. Immer neue Rechtsverstöße durch immer mehr Mitgliedstaaten als Grundlage einer Argumentation zu verwenden, um entgegen Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck des betreffenden Unionsrechts doch wieder eine Auffangzuständigkeit des Zielstaats als Rechtsfolge zu erzeugen, erscheint widersprüchlich.
Es entbehrt schließlich auch nicht der Pikanterie, dass engagierte Europarechtler, die Deutschland für alle auf der Balkanroute bis zur Grenze durchgeschleusten Asylantragsteller, auch ohne Ausübung eines Selbsteintrittsrechts verantwortlich machen wollen, in ihrer argumentativen Not wieder Zuflucht beim Territorialitätsprinzip des mit dem Europarecht doch angeblich überwundenen, rückständigen Völkerrechts suchen, und auf einmal wieder auf jeden Zentimeter nationalen Hoheitsgebiets pochen: honi soit qui mal y pense!
Den letzten Absatz kann man Ihnen, Herr Peukert und Herr Hillgruber, wohl nur als Pöbelei auslegen – da kann der Tonfall noch so vornehm sein. Das Territorium der Mitgliedstaaten ist hier schlicht Tatbestandsmerkmal (Aufenthalt im “Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats”). Ich werde ja eher skeptisch bei Argumentationen, in denen Tatbestandsmerkmale keine Rolle mehr spielen.
Zu welchem Hoheitsgebiet im Sinne des Art. 20 IV gehört denn Ihrer Ansicht nach eigentlich der Flughafentransit in Frankfurt? Oder ist das Gebiet direkt den Vereinten Nationen zuzurechnen?
Natürlich: Man kann die Einreise so definieren, dass diese erst mit der Grenzkontrolle erfolgt. Genau das tut § 13 Abs. 2 AufenthG ja auch. Aber macht das den Transit des Flughafen Frankfurt zu österreichischem Territorium, wenn ein Flieger aus Wien kommt? Und zu spanischem Territorium, wenn das Flugzeug aus Madrid kommt? Es scheint mir schwer möglich, die Reisewege auf diese Weise im Tatbestandsmerkmal “Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats” zu verarbeiten.
>> Folgte man ihr, könnte nicht einmal bei Durchführung der Binnengrenzkontrolle durch den Zielstaat (hier: Deutschland) an der Grenzlinie Art. 20 IV VO Dublin III Anwendung finden, wenn der Nachbarstaat (hier: Österreich) bereits auf seinem Territorium eine Grenzkontrollstelle eingerichtet hat und diese in Richtung Deutschland passiert worden ist, weil damit bereits aus Österreich ausgereist worden sei…
Das ist – bei der gebotenen symmetrischen Anwendung des Schengenrechts – nur dann die Konsequenz, wenn man die Schengen-Redeweise auf “Hoheitsgebiet” in Art. 20 IV VO-D-III überträgt. Diese Ãœbertragung befürworte ich nicht, die befürworten Sie.
>>Man fragt sich überhaupt, wie sich Lübbe bei Zugrundelegung ihres territorialistischen Maßstabs eigentlich die Ausübung des nach Art. 3 Abs. 3 VO Dublin III ausdrücklich vorbehaltenen Rechts jedes Mitgliedstaates, einen Antragsteller nach Maßgabe der Bestimmungen und Schutzgarantien der Richtlinie 32/2013/EU in einen sicheren Drittstaat zurückzuweisen, vorstellt?
So, dass ich gründlich prüfe, ob die Voraussetzungen der AsylVf-RL auch vorliegen. Die erlaubt die Behandlung eines Asylantrags als unzulässig wegen Verweisungsmöglichkeit (! Art. 38 IV) auf einen sicheren Drittstaat nur für nicht-mitgliedstaatliche Drittstaaten, Art. 33 II c. Für die anderen wird die Verantwortungsfrage durch das Dublin-Regime geklärt, Art. 33 I 1. Hs.
>>…
Alles, was Sie weiter schreiben, begründet die Einordnung des deutschen Transits als österreichisch nicht, sondern setzt sie voraus.
Hillgruber, Peukert, Putzke und auch Di Fabio scheinen beispielhaft zu belegen, dass selbst sie als hochrangige Juristen ihre Rechtsausführungen bei einem Thema, welches so polarisiert, primär an einer irgendwie gearteten “Ideologie” (ob politisch oder nicht) ausrichten; es werden immer abenteuerlichere Rechtsmeinungen ausgeklügelt, welche der Bundeskanzlerin systematischen Rechtsbruch oder gar Strafbarkeit unterstellen. Nach deren Argumentation dürfte es überhaupt keine Flüchtlinge in Deutschland geben (Flughafenverfahren mal beiseite gelassen). Den faktischen gegenteiligen Zustand als Folge permanenten rechtswidrigen Handelns zu benennen zeigt, dass das Denken in Absolutheiten von bestechender Einfachheit ist. Schade.
Ich frage mich ja, warum eigentlich selektiv bestimmte Vorschriften herausgegriffen werden, die eigene Ansicht um jeden Preis durchzudrücken – sei es § 18 Abs. 2 Nr. 1 iVm. § 26a AsylG oder nun Art. 20 IV VO Dublin-III in einer abenteuerlichen Auslegung, um der gewünschten konsequenten Zurückweisungspraxis an der Grenze die (vermeintliche) europarechtliche Legitimität zu verpassen.
Dass diese Praxis ein halbes Dutzend wichtiger Vorschriften der Dublin-III VO Makulatur werden lässt – inklusive der Prüfung etwaiger systemischer Mängel (hinsl. Ungarn als [ehemaliges] häufiges Ersteintrittsland siehe nur exemplarisch https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=2875309&SecMode=1&DocId=2348808&Usage=2) – sei hier nur nebenbei erwähnt.
Wenn Österreich etwa Flüchtlinge an der Grenze zu Ungarn – nach Art. 20 IV VO Dublin III in der Auslegung durch Hillgruber et al. – zurückweisen würde und Ungarn diese Flüchtlinge anschließend weiterschiebt, läge ein Österreich zurechenbarer Verstoß gegen das Refoulement-Verbot vor.
Die Vertreter einer konsequenten Zurückweisungspraxis an der Grenze sollten sich m.E. auch mal aus ihrer Sicht kritisch mit der Daseinsberechtigung von § 34a Abs. 1 iVm. § 27a AsylG auseinandersetzen, wenn § 18 Abs. 2 Nr. 1 AsylG (bzw. Art. 20 IV VO Dublin-III) DER Maßstab für sämtlichen Umgang mit Flüchtlingen sei.
Was die Einordnung betrifft, den Transitbereich als österreichisches Staatsgebiet anzusehen, lässt sich nur mit den Worten von Daniel Thym (Der SPIEGEL 7/2016) kommentieren: “Das ist eine Legende”.
Alexander Peukert und Christian Hillgruber haben alles Wesentliche gesagt. Nur drei Ergänzungen:
1. Frau Kollegin Lübbe scheint sich allzu sehr am Bild eines “refugee in transit-orbit” zu orientieren, der im Niemandsland seiner Rechte beraubt sei.
Richtig ist allerdings, dass Art. 13 IV Schengener Grenzkodex de lege scripta bestätigt, was nach der Intention von Dublin III (lt. Mitteilung der Kommission) auch Grundlage von Art. 20 IV Dublin III ist: dass auch Schutz-Anträge “an der Grenze” des Zielstaates noch als “im Hoheitsgebiet (des) anderen Mitgliedstaats” gestellt gelten, nämlich auf den Aufenthalt in diesem zurückgeführt werden. Dies, aber auch nicht mehr folgt aus dem Schengen-Recht für die Auslegung von Dublin III. Daher bedarf es im Schengen-Recht auch nicht der – von Lübbe vermissten – Klarstellung, dass der Transit zum deutschen Kontrollposten “österreichisch wäre”.
Dass die für Dublin III maßgebliche Priorität des Art. 20 IV den Schutzsuchenden rechtlos stellt, ist nicht erkennbar. Mag ja sein, dass er z.B. in Österreich, wie von Peukert/Hillgruber erwogen, trotz dessen Unterrichtung über den Schutzantrag (entgegen Art. 20 IV S.1 Dublin III) und trotz des resultierenden Aufenthaltsrechts ausgewiesen werden soll. Oder dass ein weiterer Antrag auf Schutz in Österreich selbst ebenfalls ins Leere ginge, am dortigen Kontrollpunkt vielleicht nicht einmal angenommen würde. Doch all dies läge jedenfalls nicht daran, dass zwischen den Kontrollstellen auf deutscher und österreichischer Seite ein rechtsfreier Raum verbliebe: Dublin III sagt deutlich genug, wie der Flüchtling Schutz zwischen den Kontrollstellen erhalten kann; und dass die Schutzpflicht x verletzt werden mag, ist noch kein Grund, x lieber als y auszulegen. Der Schutzsuchende ist also Opfer eines singulären Fehlers (um so mehr darf er humanitäre Behandlung erwarten). So etwas kann übrigens leider auch an der Außengrenze passieren. Fehlgriffe dieser Art rechtfertigen aber nicht, nun gleich die für Dublin III intendierte Weichenstellung zu ändern.
2. Unklar ist auch, warum Frau Lübbe dem Art. 20 IV Dublin III nicht einmal dann Raum geben will, wenn der Grenzposten des Zielstaates direkt an der Grenzlinie steht. Hier bleibt der Schutzsuchende doch mit beiden Beinen v o r dem Tresen des Grenzhäuschens, also noch auf dem Hoheitsgebiet seines Aufenthaltsstaats (z.B. Österreichs) – und kommuniziert über die Grenze hinweg. Klarer kann die Subsumtion unter Art. 20 IV Dublin III eigentlich kaum sein! Und um so verständlicher, dass die Kommission diese Norm – mittels Fiktion, s. Art. 20 IV S. 2 Dublin III: “gilt dann für die Zwecke dieser Verordnung als der Mitgliedstaat, bei dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde” – nicht minder angewandt wissen wollte, wenn die die Grenzkontrollen, wie üblich, etwas zurückversetzt auf dem Territorium des Zielstaates stattfinden, erst dort also über Einreise oder Zurückweisung entschieden wird.
3. Soweit übrigens auf Transitzonen hingewiesen wurde, enthält Art. 15 Dublin III eine eigene Sonderregelung. Danach ist, wenn ein Schutzantrag, im internationalen Transitbereich eines Flughafens eines Mitgliedstaats gestellt wird, dieser Staat für die Prüfung des Antrags zuständig. Das lässt sich auf die Situation an Binnengrenzen nicht übertragen, zumal auf hier gestellte Anträge eben vielmehr Art. 20 IV Dublin III Anwendung finden sollte.
@Foerste: Ob Art. 15 der Dublin-III-VO für Flughäfen eine Sonderregel enthält, ist für mein Argument, mit Verlaub, unerheblich. Das Argument bezieht sich ja auf Art. 13 Abs. 4 Schengener Grenzkodex und die Frage, ob dieser den Rückschluss zulässt, dass das deutsche Staatsgebiet vor der Einreise dem Ausreisestaat als Hoheitsgebiet zuzurechnen ist. Erst in einem zweiten Schritt ergeben sich dann möglicherweise Folgen für die Anwendung der Dublin-Regeln und ist dann diese Interpretation des Grenzkodexes Voraussetzung für Ihre Lesart des Art. 20 Abs. 4 Dublin-III-VO.
Unabhängig von den Dublin-Regeln gilt daher: Solange Art. 13 des Schengener Grenzkodexes auch auf Grenzkontrollen in Flughäfen anwendbar ist, funktioniert mein Argument. Denn die von Ihnen vorgeschlagene Interpretation *des Grenzkodexes* würde auf Flughäfen offenkundig zu absurden Ergebnissen führen.
Das heißt dann aber auch: Zur genetischen Interpretation des Art. 20 Abs. 4 Dublin-III-VO hat mein Argument nichts beizutragen. Deren (1.) Richtigkeit und (2.) Relevanz im unionsrechtlichen Methodenkanon (der Aufmerksame Leser hat letzteres an anderer Stelle angezweifelt) sind getrennt zu beurteilen.
Endlich wieder Fachdiskussionen! Danke an Max Steinbeis, dass er bereit war, den Zorn des Keefers für die “Zensur” auf sich zu nehmen! Es ist wieder ein Fachforum! Danke an alle Diskutanten. Die kleinen Nickligkeiten gegen Europarechtler lassen wir den fachfremden Kollegen doch als Ãœberkompensationshandlungen zur Komplexbekämpfung durchgehen … kleine Fouls gehören dazu und ohne die wäre der Anpassungschock durch den Wegfall eines gewissen, nie wieder zu erwähnenden “Kommentators” auch einfach zu groß! Weiter so!
>> …Art. 20 IV Dublin III ist: dass auch Schutz-Anträge „an der Grenze“ des Zielstaates noch als „im Hoheitsgebiet (des) anderen Mitgliedstaats“ gestellt gelten, nämlich auf den Aufenthalt in diesem zurückgeführt werden…
Art. 20 IV VO Dublin III besagt nicht, dass Schutzanträge an der Grenze noch als im anderen Mitgliedstaat gestellt gelten, sondern dass Schutzanträge (ggf. auch solche an der Grenze) als in demjenigen Mitgliedstaat gestellt gelten, auf dessen Gebiet sich der Antragsteller dabei befindet. Die Vorschrift will also nicht die Zuständigkeiten so zuordnen, wie die Autoren das gerne hätten (rückwärts entlang des Reiseweges), sondern Klarheit für den einzig unklaren Fall herbeiführen, dass Ort der Antragstellung und Zugehörigkeit der Behörde ausnahmsweise auseinanderfallen (wie z.B. an gemeinsamen Grenzkontrollstellen, vgl. Art. 2 Nr. 8a SGK; zu dem Fall, dass Kontrollen direkt auf der Grenze stattfänden, habe ich gar nicht Stellung genommen und will die Debatte hier nicht auch noch darauf ausdehnen). Fallen, wie normalerweise, Ort der Antragstellung und Zuständigkeit der Behörde zusammen, entsteht diese Unklarheit gar nicht (es sei denn, man führt sie ergebnisorientiert herbei, indem man deutschen Boden zu österreichischem umdefiniert). Und dann will/braucht/kann Art. 20 IV auch nichts klären.
Man muss den Kollegen Peukert, Hillgruber, Foerste und Putzke danken, dass sie diese Debatte losgetreten haben. Der Hauptgrund, warum ich ihr Ergebnis nicht teile, ist ein doppelter: Erstens werden deutsche Grenzkontrollen derzeit im Transitbereit oder Hinterland durchgeführt, sodass man die Norm dehnen muss (das haben andere dargelegt). Zweitens wäre ich vorsichtig, den zahlreichen Migrationsrichtlinien ein widerspruchsfreies System in der Tradition des deutschen Zivil- und Strafrechts zu unterstellen.
Bereits bei den Verhandlungen wurde der Inhalt der verschiedenen Rechtsakte *leider* schlicht nicht abgestimmt (lesenswert der Erfahrungsbericht von Jan Hecker, Zur Europäisierung des Ausländerrechts, ZAR 2011, 46-51). Das bewirkt manche Friktion: So wissen wir nicht wirklich, ob der Begriff der „Grenze“ in der Dublin-III-Verordnung nur Außengrenzen meint (so der durchaus plausible Deutungsvorschlag des Autorenkollektivs mit der Abstufung von Innen- und Außenverhältnis) – und selbst wenn: kommt die Norm dann auch an Schengener Außengrenzen zur Anwendung, die Dublin-Binnengrenzen sind? Den Inhalt der Dublin-III-VO unter Rückgriff auf den Grenzkodex zu definieren, ist schwierig, weil dieser das Verhältnis zum Asylrecht über salvatorische Klauseln regelt (Erwägung 20, Artikel 3 Buchst. b), im Übrigen aber darauf verzichtet, das Zusammenspiel mit den komplexen Detailregelungen auszutarieren (das gilt auch für die Dublin-III-Verordnung und Asyl-Verfahrens-Richtlinie, etwa den Grenzbegriff der letzteren). Schließlich ist es schwierig, auf eine historische Kommissionsmeinung (noch dazu zu einem abweichenden Vorschlagsinhalt) zu rekurrieren, wenn die Kommission diese Meinung heute offenbar nicht mehr vertritt.
Kurzum: Deutsche Juristen sollten bei der dogmatischen Verortung des europäischen Migrationsrechts die begrenzte Leistungsfähigkeit eben dieser Dogmatisierung bedenken. Das gilt für Peukert, Hillgruber et al. natürlich ebenso wie für die jeweiligen Gegenargumente von Lehnert, Hruschka und Lübbe. Auch deshalb hatte ich von Anfang an vorgeschlagen, statt dogmatischen Feinheiten, die im EU-Migrationsrecht immer auf unsicherem Boden stehen, das Grundproblem juristisch zu konfrontieren: Die systemischen Defizite der Dublin-Verordnung und des EU-Asylsystems, was man wohl am ehesten als Zusammenspiel von speziellem Sekundärrecht sowie Artikel 72 AEUV rekonstruieren kann.